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Territoires n°521 - octobre 2011

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Le sommaire

Les articles en ligne :

Haïti : "Depuis la dictature, le civisme a été banni de l'action comme du vocabulaire"

Innover pour retrouver le sens citoyen des services publics, par Sabrina Costanzo.


 
Sommaire
 
Initiatives locales
 
Brèves : Des entreprises solidaires, clé en main à Montpellier et Lyon / Milk hip hop, trait d'union entre l'urbain et le rural dans les Deux-Sèvres / Jumelage participatif Suède - Moselle / « Désilluminer » à Saint-Quentin-en-Yvelines
Pays en chantier : Une ambition démesurée
chronique de Philippe Langevin, Ardl-Paca
Cult'urb : Les appels à projets rendent sourds !
chronique de Maud Le Floc'h, pOlau - pôle des arts urbains
Portrait de Didier Minot : L'écolier des territoires
Satire dans tous les coins : Vendée. Le maire des Herbiers menacé mais tenace ! / Paca. Nouvelle montagne d’ordures
 
Actualités
 
L'événement : Développement local : les racines du futur
L’ébulition de M'ric
Brèves :Le climat contre la ville sans fin / Les CCAS bientôt facultatifs ? / Un audit citoyen de la dette publique / La réforme territoriale ne va (peut être) rien clarifier
La terre vue du fiel : Militons pour un scrutin radioactif !
par Jean-Stéphane Devisse et Christophe Beurois, Médiation et environnement
Point de vue :
Point de vue Jean-Baptiste Schmider, directeur d'Autotrement, service d'autopartage à Strasbourg et fondateur du réseau France Autopartage : « La voiture électrique a besoin de l’autopartage. Pas l’inverse »
 
Dossier : Services publics locaux : innover pour résister ?
 
De la révolution libérale à la révolution démocratique
Jean-Michel Drevon, animateur du Comité national des Etats généraux du service public.
 
"Innover pour retrouver le sens citoyen des services publics"
Sabrina Costanzo
 
Services publics et Union européenne : une histoire politique
Jean-Claude Boual, membre du Comité européen sur les services d'intérêt général
 
Quand les élus tiennent la banderole
Nicolas Leblanc
 
Innover dans la tarification
Andrea Paracchini
 
Services publics : le grand boom du regroupement
Blanche Caussanel
 
Reportage
Paris.
Marché sur l’eau, ou les carottes par voie fluviale
 
International
Hongrie.Vers une criminalisation de la pauvreté
Haïti. « Depuis la dictature, le civisme a été banni de l’action comme du vocabulaire »
Vues d'Europe
Grèce.
Sur les murs d’Athènes : « Je participe, tu participes, ils décident »
 
Analyses
Les biffins, ou l’organisation de la misère,Virginie Milliot, sociologue, maître de conférences à l'université Paris Ouest-Nanterre La Défense
 
Le temps qui pense
Henri Lefebvre et « le droit a la ville »
Grégory Busquet, maître de conférences en sociologie urbaine, université Paris Ouest-Nanterre La Défense, chercheur à Mosaïques (UMR CNRS Lavue)
 
Et aussi ...
Lectures, courrier des lecteurs, Adels info, Autres voix
 
 
 
Les articles en ligne
 
« Depuis la dictature, le civisme a été banni de l’action comme du vocabulaire »
Conversation entre Emeline Sauvignet, coordinatrice du Collectif Haïti de France [1] ; Tony Cantave, du Grieal (Groupe de recherche et d’intervention en éducation alternative), qui intervient en Haïti dans les domaines de la décentralisation, de l’éducation alternative et de l’éducation aux droits humains et Suzy Castor, du Cresfed (Centre de recherche et de formation économique et sociale pour le développement), qui assure des actions de formation en sciences sociales, économie et droits humains, auprès de leaders paysans comme de lycéens.
 
Emeline Sauvignet Qu’est-ce que l’État haïtien et la Commission intérimaire pour la reconstruction d’Haïti (CIRH) ont mis en place pour rendre la décentralisation effective, comme le prévoyait le Plan pour la reconstruction d’Haïti proposé le 31 mars 2010 à la conférence des bailleurs ?

Tony Cantave Il y a seulement eu des déclarations, et nous n’avons rien vu de concret mit en place par l’équipe de René Préval [2] ou à la CIRH. Avec la dictature héréditaire, le pouvoir est resté concentré à Port-au-Prince : nous avions assisté à la fermeture des ports, qui étaient, dans le temps, des lieux de prospérité et d’ouverture – ils drainaient la richesse de la région, les importateurs pouvaient travailler. Port-au-Prince est alors devenu le centre des richesses, du savoir, de la politique, du culturel, du pouvoir. Après le départ de Duvalier [3], on a dit : « il faut décentraliser ». Ce principe a été inscrit dans la constitution de 1987, mais il n’y a pas eu de changement. La constitution présente trois niveaux, trois types de collectivités locales aux vocations différentes : la section communale, la commune et le département. C’était à la loi de définir leurs vocations spécifiques (loi sur les compétences, les orientations, la fiscalité), mais ces lois n’ont jamais vu le jour, par manque de volonté politique. Même le Parlement, qui a l’initiative des lois et qui représente les provinces, n’a jamais lancé une séance pour élaborer ces lois. La mise en vigueur de telles lois ne leur serait pas favorable car, aujourd’hui, les députés et sénateurs tiennent un rôle d’agent de décentralisation : ce sont eux qui vont voir le ministère de l’Éducation pour installer une nouvelle école sur leur territoire ou le ministère de la Santé pour un dispensaire. Avec la loi sur la décentralisation, ils perdraient ce prestige et se verraient « confiner » au rôle de législateur, ce qui leur convient moins !

Suzy Castor Après le séisme, il n’y a pas eu de volonté réelle d’apporter un changement. Tout le monde parlait de la décentralisation, mais la volonté ne s’est jamais manifestée. Or, il ne peut y avoir de décentralisation effective sans qu’il y ait une initiative du pouvoir central pour établir un nouvel ordre, dans le cadre de la constitution. Le séisme a mis le doigt sur l’isolement des provinces : elles sont peu considérées.

Tony Cantave Après le séisme, on aurait aussi dû parler de déconcentration, c’est-à-dire le fait de déplacer les fonctionnaires en surnombre de Port-au-Prince pour les envoyer aider les fonctionnaires en province. La constitution le dit d’ailleurs : « la décentralisation doit être accompagnée de services publics accessibles à tous. » Nous n’avons pas constaté cette déconcentration, et nous vivons toujours dans un véritable capharnaüm.

Emeline Sauvignet Cela veut dire que le pouvoir ne souhaite finalement pas cette décentralisation ?

Suzy Castor Le présidentialisme, c’est-à-dire la volonté de concentrer le pouvoir au niveau exécutif, apparu depuis l’occupation américaine, s’est établi de plus en plus dans les mentalités haïtiennes. Parallèlement, c’est à la chute de Duvalier, en 1986, que l’on a vu émerger l’envie de mettre en place la décentralisation dans les provinces. Il y a donc une tension aujourd’hui entre ce centralisme et l’envie de décentralisation. Il faut, d’une part, pousser les autorités centrales à appliquer la Constitution et, d’autre part, former la population et les élus locaux à la citoyenneté pour que chacun s’approprie la décentralisation. Les gens doivent comprendre ce qu’un pouvoir local représente, son fonctionnement, ses attributs, son contenu… Enfin, il faut une plaidoirie au niveau national pour que des lois d’application voient enfin le jour !

Emeline Sauvignet Que peut-on attendre de l’arrivée de Michel Martelly comme nouveau président ?

Suzy Castor Martelly n’a pas beaucoup fait mention de la décentralisation et de son application. Quand il l’a évoqué, c’était comme tous les politiciens depuis 1986 : tout le monde en parle mais personne ne fait rien ! [4] C’est la pression « du bas » qui fait changer « le haut ». Cette revendication de décentralisation existe, il faut la soutenir.

Emeline Sauvignet Quelle est la réaction des maires face à cette absence de volonté?

Tony Cantave Il y a malheureusement une perversion de la fonction, renforcée par le pouvoir central : les maires peuvent facilement se ranger d’un côté ou d’un autre en fonction des propositions. Être maire aujourd’hui peut être pris comme une étape pour devenir député ou sénateur demain. Il n’y a qu’une vision carriériste du mandat local, sans valeur ni vision qui soient prônées. Il y a clairement eu, par exemple, une récupération des maires par le pouvoir de Préval en 2009 : il les a convoqués pour préparer le soutien à son parti pour les élections de 2010 et 2011. Cela a provoqué des tensions au sein des élus locaux. Les maires cherchent à obtenir les faveurs du président, et cette tentation casse le mouvement, la mobilisation de certains en faveur de la décentralisation : ce ne sont pas des prérogatives qu’ils obtiennent, mais des faveurs. Les maires qui arrivent à tenir dans ce climat de pression ne sont pas nombreux.

Suzy Castor Pour éviter cette perversion, il faut mettre au cœur du débat la question civique, le sentiment et l’appartenance à une citoyenneté, évincée par la dictature où seul l’intérêt individuel comptait, le civisme étant banni de l’action comme du vocabulaire. Cette dérive n’est pas seulement présente chez les élus locaux, mais dans tous les secteurs.

Emeline Sauvignet La coopération décentralisée est-elle un outil adéquat face à cette situation ?

Tony Cantave Comparer un maire français et un maire haïtien est un exercice extrêmement difficile tant la distance est importante entre eux. D’une part, une commune haïtienne est bien plus étendue qu’une commune française, ainsi les maires français ont en fait comme homologues en termes de territoire les conseils d’administration des sections communales ; cependant, ceux-ci ne fonctionnent pas administrativement, ils n’ont aucune formation. D’autre part, le maire haïtien attend tout du pouvoir central et n’a pas le réflexe d’aller chercher par luimême. Il ne faut pas que les maires français viennent rencontrer leurs homologues haïtiens en pensant trouver leur équivalent et des discours similaires aux leurs.

Suzy Castor Les 144 mairies haïtiennes vivent dans un grand dénuement, un grand délabrement et un grand délaissement. Dans la mairie d’une ville moyenne, comme Aquin par exemple, que le Cresfed soutient dans son processus d’élaboration de plan communal de développement, il n’y avait pas cinq chaises pour faire une réunion. Autant dire que l’équipe municipale est coupée de sa dignité. Ceci témoigne que la majorité des gens dans ce pays sont des laissés pour compte. La question des élus locaux vient, là encore, poser la question de la citoyenneté et de la non citoyenneté en Haïti.
Malgré ces freins, certaines mairies tentent de fonctionner, comme celles de Léôgane et Port-au-Prince. La coopération décentralisée doit alors avoir comme rôle premier de renforcer la dignité et les compétences des maires haïtiens.

Emeline Sauvignet Pouvez-vous nous donner un exemple concret d’accompagnement à la décentralisation ?

Suzy Castor Le Cresfed avait été sollicité pour travailler sur un dialogue communal entre les trois communes du Sud : Saint Louis du Sud, Aquin et Fonds des Nègres, qui se trouvent sur deux départements, malgré la continuité géographique. Le dialogue communal consiste à réunir trois mairies qui ne s’étaient jamais réunies pour étudier le territoire, la relation avec le pouvoir central. Puis nous avons continué à travailler particulièrement avec la mairie d’Aquin sur le plan communal de développement. Le Grieal est également venu en renfort sur le projet. Le partenariat se décline en deux axes. D’abord le Grieal et le Cresfed coélaborent des orientations stratégiques pour un plan communal, en conformité avec les attributions de la mairie et les besoins de la population. Ces orientations sont importantes, car la mairie n’a pas les capacités ni même l’idée de le penser. Un comité de pilotage, dont les membres sont choisis par la mairie, travaille avec nous sur ce point. Mais attention, il s’agit bien d’un « plan communal de développement » et non d’un « plan de développement communal ». Le premier est fait par la mairie et la population de manière endogène. Le second peut être fait par un cabinet extérieur (comme la FAO, le Fonds d’assistance économique et sociale, le Fonds des équipement des Nations Unies, Oxfam Quebec, Aide et Action…). Le renforcement de la mairie pour gérer et piloter ce plan est le deuxième axe de l’action. Un diagnostic institutionnel est mené pour identifier les besoins en formation. Par exemple, la mairie n’a jamais eu l’occasion de gérer 5 000 dollars : il faut donc faire des formations de gestion avant de lancer un projet, sinon c’est évident qu’il tombera à l’eau. Le rôle du Cresfed est donc de leur faire prendre conscience de leur « incompétence » et, rien que cela, c’est très important. 

1. Le Collectif Haïti de France (CHF) est un réseau de 85 associations et 189 individus qui ont comme point commun d’être engagés dans des actions en faveur d’Haïti. Le CHF publie un mensuel Nouvelles images d’Haïti, dans lequel une version de cet entretien est paru en juin 2011. www.collectif-haiti.fr
2. NDLR : René Préval, président de la République jusqu’en mai 2011.
3. Jean-Claude Duvalier, dit « Baby Doc », président de la République d’Haïti de 1971 à 1986.
4. NDLR : Michel Martelly, officiellement président de la République Haïtienne depuis mai 2011, n’a pour l’instant pas encore réussi à former un gouvernement. Le statu quo règne plus que jamais en Haïti…
 
Innover pour retrouver le sens citoyen des services publics
Sabrina Costanzo
 
Le développement des services publics doit se faire en fonction des besoins des populations et des territoires, et en veillant à ce que les critères d’accessibilité physique, mais aussi économique, sociale, culturelle et démocratique soient respectés.

L’attachement au service public compte parmi les spécificités françaises. Invoquée par de nombreux élus, militants et simples citoyens, la défense des services publics contre les diminutions de moyens (réductions d’effectifs, fermetures de sites, fusions…) est souvent à l’origine de fortes mobilisations qui témoignent de l’importance des enjeux soulevés par le maintien d’un service public de proximité et de qualité, tant sur le plan économique qu’en matière d’aménagement du territoire ou encore de justice sociale. Jean Horgues-Debat, directeur de l’Association pour le développement en réseau des territoires et des services (Adrets), estime que « parler de maintien est trop conservateur. À l’Adrets, nous nous situons moins dans une opposition aux fermetures que dans un mouvement d’appui à la création de nouveaux services adaptés aux besoins d’aujourd’hui. » Une logique partagée par de nombreux acteurs et observateurs, à l’image de Daniel Behar, géographe, pour qui « la question de l’innovation prévaut. Les élus, en milieu rural comme urbain, ont trop tendance à s’arc-bouter sur la préservation à tout prix. Même si le nombre de services rendus par certaines sous-préfectures sont de moins en moins nombreux, en France, par principe, on ne ferme pas ce type d’institution symbolique qui incarne l’égalité républicaine. » Yasmine Siblot, sociologue, maîtresse de conférences à l’université Paris 1, estime que, « si les élus ont raison de défendre le maintien des services dans leur commune, cela ne les dispense en revanche pas de réfléchir à un meilleur fonctionnement. » [1]

La mutualisation en question

Promouvoir le développement des services publics par l’innovation suppose de ne pas oublier que les services publics ne se définissent pas par le statut de la structure qui les portent, mais par la notion d’intérêt général. Jean Horgues-Debat préfère ainsi parler de « services utiles à la population ». En découle l’idée que la réforme des services publics doit se faire dans le souci de l’usager, et non telle qu’elle est mise en œuvre actuellement par le Gouvernement. « La suppression de services dans des zones rurales, les regroupements opérés au sein de la fonction publique territoriale au nom d’économies d’échelle, de la rentabilité et de l’efficacité ont pour objectif la réalisation d’économies budgétaires. Mais ces économies passent par un report des coûts sur les usagers, qui doivent payer les transports pour accéder aux services, sur les collectivités, qui doivent mettre en place les infrastructures routières pouvant absorber le flux des véhicules, sur l’environnement, de plus en plus pollué. » Cette logique gestionnaire est mise en œuvre de manière extrêmement centralisée et se base sur une approche sectorielle de la personne. « Il faut au contraire raisonner à partir de l’analyse des besoins globaux des individus sur les territoires, ne plus raisonner service par service selon une logique comptable. Dans les maisons de service public, la mutualisation de la fonction d’accueil entre différents organismes présente l’avantage d’appréhender la personne dans sa globalité, avant de la mettre en relation avec le partenaire qui pourra l’aider, tout en générant des économies de moyens. » Mais les expérimentations en matière de mutualisation risquent à l’avenir d’être de plus en plus difficiles à mettre en œuvre. En s’attaquant à la redistribution des compétences des collectivités locales, la réforme des collectivités territoriales pourrait bien limiter les possibilités de partage d’un poste entre plusieurs services. La mutualisation n’est également pas toujours bien perçue par les usagers. Céline Merlin Brogniart, maîtresse de conférence au centre d’études et de recherches sociologiques et économiques de Lille 1, constate que La Poste a cherché à stabiliser son réseau en essayant de maintenir le nombre de points de contacts. Elle indique que si certains bureaux ont fermé, l’entreprise a noué des partenariats avec des commerçants ou des communes qui assurent une présence postale avec des horaires adaptés aux besoins de la population. « Mais cette mutualisation du service avec les communes passe en général assez mal dans le cas des agences postales communales. Élus et usagers manifestent leur mécontentement suite à la fermeture de bureaux de Poste car ils pensent souvent que c’est un un service public rendu par l’État. Or, la distribution du courrier n’est pas un service public payé par l’État, elle est assurée par une entreprise dotée d’une mission de service public. » Dans les quartiers populaires, l’idée de polyvalence et de mutualisation des services en un seul lieu, peut être perçue par la population comme un moyen de réduire le personnel et de proposer un service au rabais. Yasmine Siblot, qui a mené une enquête de terrain dans un quartier populaire de la banlieue parisienne, a pu observer que le regroupement des permanences de la Caf et de la sécurité sociale au sein du centre social d’un quartier entraînait une dévalorisation de ces services. « De nombreux habitants préféraient se rendre dans le centre ville de la commune dans les services “normaux”, plutôt que de risquer d’être perçus comme des “familles à problèmes”, car les permanences situées au centre social étaient assimilés à des services -sociaux. Les politiques qui prônent “l’adaptation” des services publics aux populations des quartiers populaires peuvent être perçues par les habitants comme plus sociales et discriminantes. L’amélioration de la présence des services publics ne doit pas passer par leur spécification. Si les habitants présentent un fort attachement
à la présence de différentes administrations et services dans leurs quartiers, il ne souhaitent pas forcément tout avoir au pied de leur immeuble. L’essentiel est d’assurer une bonne présence des services publics à l’échelle communale. » Daniel Béhar constate de même que, dans les quartiers d’habitat social, « le problème est souvent moins le sous-équipement des quartiers en matière de services publics que celui de l’accès aux différents organismes en centre-ville. »

Une démocratie de l’usager

Réformer l’organisation des services publics dans les quartiers populaires, avec l’idée qu’il faut les faire fonctionner de façon spécifique ne correspond pas aux attentes des habitants. Un décalage qui aurait pu être évité si cette politique n’était pas conduite en partant du préalable simpliste que les habitants de ces quartiers sont différents et vivent dans la précarité, mais à partir de l’observation des relations quotidiennes qu’ils entretiennent avec les services publics, voire… en concertation avec eux. « Les relations entre les habitants et le personnel des administration ne sont pas faites que de tensions, même si celles-ci existent. Ce qui frappe, au contraire, c’est que le quotidien est fait de relations banalisées et de bonne entente. » Une étude de la Datar, publiée en 2005 et intitulée Les services publics en milieu rural, montre ainsi que la demande de consultation en matière de réorganisation des services publics est forte : les trois quarts des ruraux n’ayant jamais été consultés souhaiteraient l’être. Tout l’enjeu des démarches participatives, notamment en milieu rural et péri-urbain, est de réussir à déterminer qui sont les habitants que l’on souhaite impliquer. Car, comme le constate Daniel Béhar, « sous l’effet de nos pratiques sociales, nous sommes entrés dans une démocratie du sommeil : on vote où on dort et les services publics utilisés ne sont pas ceux de notre commune de résidence. Les déplacements domicile / travail ont explosé : les pratiques sont multiterritoriales au sein de territoires intégrés. Les gens n’ont pas toujours droit à la parole sur le territoire qu’ils utilisent. Pour être en phase avec cette évolution, on doit passer d’une démocratie locale centrée sur les habitants à une démocratie locale centrée sur les usagers. » Pour l’Adrets, les approches sur la qualité des services doivent être transversales, territorialisées et permettre une participation réelle. Les études de satisfaction ne doivent pas être réalisées auprès des seuls usagers, à la sortie des bureaux de Poste ou de la Caf, mais auprès de personnes consultées sur l’ensemble du territoire, afin de ne pas les interroger sur la seule qualité de l’accueil, mais plus globalement sur l’ensemble des services et leur l’accessibilité. L’idéal étant de mener des diagnostics participatifs territorialisés de services publics. « L’objectif est d’arriver à sortir de la logique du chacun pour soi où chaque organisme, chaque commune décide dans son coin de l’implantation de ses services sans logique coordonnée », insiste Jean Horgues-Debat. Pour Marie-Lyne Metayer, du Carrefour des Pays lorrains, « les schémas de services publics mis en place par les Pays constituent un bon outil, à condition d’associer à leur élaboration partenaires et usagers et de veiller à ce qu’ils soient connectés avec les Schémas de cohérence territoriale et les agenda 21. Si la réforme des collectivités locales met à mal les Pays, elle ne devrait pas enrayer les démarches de Schémas de service là où le dynamisme local est fort. Le plus important est l’existence d’une réflexion à l’échelle supra-communale. »

Accessibilité économique et sociale

Mieux coordonner les démarches d’implantation de services entre organismes publics et / ou entre échelles de territoire vise à assurer une meilleure accessibilité physique, mais aussi économique et sociale. « Internet peut servir à diffuser de l’information. Chaque organisme développe alors son site internet, mais sans se placer du point de vue de l’usager qui peut avoir du mal à accéder aux ressources disponibles. Il faut une médiation de proximité pour aider les personnes à s’y retrouver sur internet.
La fracture numérique peut accroître la fracture sociale », prévient Jean Horgues-Debat. Pour Daniel Béhar, c’est dans les inégalités d’accès face au choix de services que se développent les inégalités sociales et politiques. « La question est moins d’essayer d’assurer une présence de services de proximité que de réfléchir à comment lutter face aux processus de ségrégation à l’œuvre dans les territoires. Des facteurs économiques et sociaux peuvent être tout autant discriminants en matière d’accessibilité que le manque de moyens de transports. La proximité ne garanti pas une équité d’accès aux services publics. Au nom du développement égalitaire des territoires, on renforce les disparités sociales et économiques ! » Dans les quartiers populaires, les usagers manifestent un fort attachement aux institutions publiques et affichent la volonté de faire valoir leurs droits « comme tout le monde sans devoir “demander l’aumône” », constate Yasmine Siblot. Une attente qui ne trouve pas écho dans les politiques d’adaptation des services publics, aux effets stigmatisants. « La Poste a mis en place dans les années 90 un traitement spécifique des quartiers concernés par la politique de la Ville. Les guichetiers ont ainsi été incités à développer une mission d’ordre social. Cette évolution va à l’encontre de la perception des habitants qui apprécient particulièrement la Poste car il s’agit d’un service généraliste, et non pas d’un service social. » L’amélioration de la présence des services publics dans les quartiers populaires ne peut donc pas être du seul ressort de dispositifs étatiques type politique de la Ville. « Les autorités publiques sont trop sclérosées pour répondre à ces enjeux », estime d’ailleurs sèchement Jean Horgues-Debat. « Les partenaires restent sur des logiques comptables. La mutualisation d’un poste de salarié est souvent impossible, faute de pouvoir mettre son financement en face d’une ligne budgétaire. Les expérimentations sont en général impulsées par les structures de l’économie sociale et solidaire, soutenues par les collectivités locales, financées par des projets de développement local et enfin proposées à la Caf et la CPAM. Mais on reste dans le registre de programmes expérimentaux, qui doivent régulièrement être renégociés. Aujourd’hui, il y a suffisamment d’expériences de terrain qui prouvent que les nouveaux modes d’organisation mis en œuvre fonctionnent, mais pour les généraliser, il faudrait pouvoir obtenir des modifications des règles de financement et de fonctionnement au sein des institutions publiques. » Sabrina Costanzo

1. Faire valoir ses droits au quotidien – Les services publics dans les quartiers populaires, Presses de Science Po, coll. Sociétés en mouvement, 2006.
2. Les services publics en mutation – La Poste innove, Céline Merlin-Brogniart, l’Harmattan, 2006.