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Territoires n°518 - mai 2011

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Le sommaire

Les articles en ligne :

Un Grand Paris plus solidaire a déjà existé, par Emmanuel Bellanger, chargé de recherche au CNRS

Budgets flous et procédures lourdes : tout sur le marché de la com' publique, par Andrea Paracchini


 
Sommaire
 
Initiatives locales
 
Brèves : Oubliez la poubelle, rendez-vous aux Ressourceries / Haute-Corse : dans la nature, on ne s’évade pas / Allier : l’insertion sur deux roues / Buenos Aires : les arts, vecteurs de participation en milieu urbain
Pays en chantier : No future in gazland
chronique de Stephane Loukianoff, de l'Unadel
Cult'urb : Le PS est-il devenu miro ?
chronique de Maud Le Floc'h, pOlau - pôle des arts urbains
Portrait d'Edith Heurgon : Une vie en prospective
Satire dans tous les coins : Vendée : Pouzauges, un sens unique, inique,... nique,... nique...! / Villeneuve-sur-Lot : quand la com' stérilise tout
 
Actualités
 
L'événement : A quoi servent les comités de ligne TER !
L’ébulition de M'ric
Brèves :Les actus : Rapport du médiateur : citoyen cherche service public désespérément / Aide sociale: le droit avance / Les centres sociaux se mêlent de la réforme territoriale / Gaz de Schiste : le feuilleton continue
La terre vue du fiel : Fume, mon François, ça va te décoincer
par Jean-Stéphane Devisse et Christophe Beurois, Médiation et environnement
Point de vue :
Point de vue Patrick Quinqueton , président de l'Union nationale pour l'habitat des jeunes (Unahj) :
«L’autonomie financière des jeunes n’est pas séparable de l’accès à un travail »
Démocratie locale mode d'emploi : Heurts et bonheurs des conseils de quartier
Chronique de Laurence Faucon, directrice du développement des vies participatives à Niort
 
 
Dossier : Communication publique : info ou intox ?
 
La communication publique, entre attentes et méfiance
Bernard Deljarrie, délégué général du réseau Cap'Com
 
Les mutations de la presse territoriale
Bernard Deljarrie
 
"Le journal d'une collectivité locale est un instrument politique"
Entretien avec Elisabeth Chambard rédactrice-en-chef du trimestriel du conseil régional de Rhône-Alpes
 
Budgets flous et procédures lourdes : tout sur le marche de la com' publique
Andrea Paracchini
 
Communication publique et politique : interférences, contradictions et synergies
Jean-François Lanneluc, directeur général adjoint de la communauté urbaine de Strasbourg
 
Conjuguer réactivité numérique et proximité
Hugues Aubin, chargé de mission Technologies de l'information et de la communication de la ville de Rennes
 
Com' et démocratie locale doivent se compléter et travailler ensemble
Entretien avec Vincent Mésenge, coordinateur de la mission démocratie locale et citoyenne de Montivilliers et Jacques Lamy, directeur du service de la communication et de la démocratie locale de Rezé
 
Reportage
Île-de-France
Un jour dans le sillon du Grand Paris express
 
International
Bresil. Santa Mônica : mobiliser pour le changement
Vues d'Europe
Bulgarie.
Concentrer et rendre invisible : les nouveaux centres de rétention
 
Analyses
Une dynamique interassociative pour l'empowerment à la Française, appel du collectif Pouvoir d'agir "Pour mieux vivre ensemble, le pouvoir d'agir des citoyens
 
Le temps qui pense
Un Grand Paris plus solidaire a déjà existé
Emmanuel Bellanger, chargé de recherche du CNRS au Centre d’histoire sociale du XXe siècle de l’université Paris 1 Panthéon Sorbonne
 
Et aussi ...
Lectures, courrier des lecteurs, Adels info, Autres voix
 
 
 
Les articles en ligne
 
Un Grand Paris plus solidaire a déjà existé
Emmanuel Bellanger, chargé de recherche du CNRS au Centre d’histoire sociale du XXe siècle de l’université Paris 1 Panthéon Sorbonne. Il est notamment l’auteur de Naissance d’un département et d’une préfecture dans le « 9-3 ». De la Seine banlieue à la Seine-Saint-Denis : une histoire de l’État au 20e siècle (La Documentation française, 2005), de Paris/Banlieues : conflits et solidarités avec Annie Fourcaut et Mathieu Flonneau (Créaphis, 2007), et d’Assainir l’agglomération parisienne (L’Atelier, 2010).
 
Le Grand Paris n’est pas une invention des années 2000 : c’est la Révolution française qui, en 1790, dessine ses limites administratives. Les conflits qui ont émaillé les relations de la capitale avec ses banlieues font écho aux clivages qui entravent aujourd’hui l’institution d’une gouvernance de l’aire métropolitaine plus ambitieuse et plus juste.


Avec la Révolution française, le découpage de la France en départements répond à la volonté de rationaliser la gouvernance du pays et de rapprocher le citoyen de la puissance publique. Mais un découpage territorial n’est jamais neutre, il est toujours politique. La création du département de Paris, rebaptisé en 1795 département de la Seine, en est la preuve. La capitale fait peur. Son activisme révolutionnaire conduit le législateur à museler le pouvoir municipal parisien, contrôlé depuis 1800 par deux tutelles, le préfet de la Seine et le préfet de police. La ville de Paris n’aura ainsi pas de maire de 1871 à l’élection de Jacques Chirac en 1977. En 1790, deux couronnes, à l’époque rurales, ceinturent la capitale. La première, la Seine banlieue, qui agrège quatre-vingts communes, forme avec Paris le département de la Seine, le plus petit de métropole, d’une superficie de 476 km2. La seconde couronne, qui couvre le département de la Seine-et-Oise, est un vaste anneau de 5 658 km2, composé de 691 communes, sans centralité, avec pour préfecture Versailles. Ce qui était à l’origine un acte de défiance à l’égard des Parisiens devient à la fin du 19e siècle un atout. L’industrialisation et l’urbanisation font du département de la Seine le centre d’attraction démographique et économique de la France. L’expression « Grand Paris », inventée à la Belle Époque, consacre cette dynamique urbaine.



Des tensions anciennes

Les conflits entre la banlieue et la capitale sont cependant légion. Cette dernière est accusée, à juste raison, d’avoir empiété sur le territoire de la première en lui imposant ses cimetières, ses terres d’épandage (5 000 hectares) ou ses établissements de relégation sociale (prisons, hospices, etc.). Le patriotisme de clocher, enraciné et très vivace, des communes de banlieue s’est forgé en opposition à la Ville lumière, dominatrice et « colonisatrice ». Ce contentieux Paris / banlieue s’est transmis de génération en génération. Mais ces tensions ont masqué une autre réalité. Le département de la Seine est un espace ségrégué, certes, mais aussi unifié par l’extension et la densification progressive des réseaux de services publics. Sous la IIIe République, un véritable pouvoir d’agglomération s’institutionnalise autour de figures emblématiques. Henri Sellier, maire socialiste de Suresnes de 1919 à 1941 est l’un des plus fervents défenseurs des intérêts de la banlieue au sein du conseil général de la Seine, l’assemblée délibérative du Grand Paris. C’est dans cet hémicycle, composé d’une majorité de conseillers municipaux de Paris (quatre-vingts élus) et d’une minorité de plus en plus agissante de conseillers généraux suburbains (passés de huit en 1892 à cinquante en 1935) que sont votés les grands projets d’équipement et de désenclavement du département, financés aux trois-quarts par les contribuables parisiens.

Une solidarité méconnue

Le Grand Paris affiche en banlieue des réalisations exemplaires, à l’image du réseau de dispensaires et d’écoles de plein air de l’office d’hygiène sociale, et des cités jardins de l’office d’habitation à bon marché (tous deux fondés par Henri Sellier en 1915), à l’image également des crèches de la protection maternelle et infantile (plus de soixante implantées en banlieue dans les années 50), du traitement des ordures ménagères ou encore des politiques d’assainissement des eaux usées départementalisées dans les années 30. En comparaison, la Seine-et-Oise, cette grande banlieue confrontée à un étalement urbain anarchique fait figure de parent pauvre, sous pression démographique, sous-équipée et sous-administrée. Contrairement à certaines idées reçues, la gestion du département de la Seine, à la représentation politique très clivée, ne s’est pas transformée en guerre de tranchées opposant Banlieusards et Parisiens. Ce territoire voit s’affronter à chaque élection les représentants d’une banlieue rouge de plus en plus puissante (vingt-six des quatre-vingts communes de la Seine banlieue ont un maire communiste au lendemain des municipales de 1935) à une majorité municipale parisienne dominée par la droite. Pour autant, la realpolitik favorise une entente feutrée entre adversaires politiques. Lorsque Georges Marrane, le maire d'Ivry la Rouge de 1925 à 1965, est élu à deux reprises président du conseil général en 1936 et à la Libération, il ne remet pas en cause ce système pacifié de cogestion des territoires. Comme ses prédécesseurs, l’élu communiste se pose au contraire en gardien de la péréquation financière et technique mise en œuvre dans le département de la Seine, gage de paix sociale et d’intégration urbaine.


Un démembrement administratif… et politique


Cette « communauté de destin » Paris / banlieue, pour reprendre l’expression du dernier préfet de la Seine, Maurice Doublet, est brutalement interrompue au milieu des années 60. En opposition avec la grande majorité des élus parisiens et des maires de la Seine banlieue, le pouvoir central impose, avec le soutien du général de Gaulle, le démembrement du département de la Seine. Officiellement, la loi du 10 juillet 1964, qui donne naissance à sept nouveaux départements (Paris, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Hauts-de-Seine, Essonne, Val-d’Oise et Yvelines), est présentée comme une contribution à la bonne administration de la région parisienne en profonde mutation. Officieusement, la réalité est plus nuancée. Si le département de la Seine-et-Oise est considéré comme une anomalie administrative qu’il convient de supprimer, concernant le département de la Seine, la décision de le démembrer obéit à des motivations tout à la fois administratives et partisanes. Les élus du département-capitale souhaitaient étendre les limites du Grand Paris aux communes limitrophes de la Seine-et-Oise afin de former avec elles une agglomération comparable dans ses dimensions au Grand Londres. Mais du côté de l’État, le maintien d’un pouvoir départemental si puissant était jugé incompatible avec l’affirmation de l’entité régionale représentée, depuis la création du district en 1961, par son délégué général, l’influent haut fonctionnaire Paul Delouvrier. La région parisienne était déjà jugée, à l’époque, trop étroite pour supporter la concurrence d’un plus grand Paris. La dissociation de la capitale de sa proche banlieue présentait un second avantage : celui d’isoler les élus communistes en passe de conquérir de nouveau la présidence du conseil général de la Seine. Dans les faits, la départementalisation de 1964 confortera l'assise du parti communiste qui présidera sans interruption la Seine-Saint-Denis, des premières cantonales de 1967 à l’alternance socialiste de 2008, ainsi que le conseil général du Val-de-Marne qui lui échappa durant une courte période entre 1970 et 1976. Concernant Paris, la réforme de 1964 fit d’elle une municipalité et un département repliés sur 105 km2. La réforme de 1975 sur l'élection du maire de Paris renforcera plus encore l'autonomie de la capitale, de moins en moins tournée vers sa banlieue. La réforme de 1964 démontre une fois de plus que Paris et ses banlieues ont toujours constitué un cas à part. Alors que le pouvoir d’agglomération est reconnu avec la création des districts urbains provinciaux en 1959 et surtout des communautés urbaines en 1966, au même moment, le département de la Seine est lui « sacrifié » sur l’autel de la régionalisation des politiques publiques. Aujourd’hui, si l’histoire ne se répète pas, force est de constater que la recherche d’une gouvernance métropolitaine n’est pas sans résonance avec l’histoire du département de la Seine. Depuis le tournant des années 2000, les collectivités locales, Paris en tête, s’efforcent d’élaborer de nouvelles collaborations autour notamment de la création du syndicat Paris Métropole, dépourvu de prérogatives décisionnelles. Cette initiative butte sur la complexité du pouvoir local francilien. L’agglomération parisienne est partagée entre différentes instances supra communales, les communautés d’agglomération, les départements et la région. Dans ce cadre de gouvernance éclatée, il est difficile de penser à sa juste échelle la ségrégation urbaine, de réduire l’étalement périurbain, de densifier la ville, de redistribuer les richesses fiscales des territoires les plus riches, de construire du logement social ou de promouvoir les services publics des habitants du Grand Paris. Emmanuel Bellanger
 
Budgets flous et procédures lourdes : tout sur le marché de la com’ publique
Andrea Paracchini
 
Difficile pour les élus d’assumer leurs dépenses de communication lorsque celle-ci est souvent assimilée à une forme de propagande. Pourtant, la communication publique est bel et bien un marché. Avec ses règles, ses acteurs… et ses dérives.



La communication du « Printemps de la démocratie » de Montpellier en 2009 ? Agence Anatome. La plaquette « 34 façons d’aimer l’Hérault » ? Agence Lowe Strateus. Le magazine du conseil régional de Champagne-Ardenne ? Agence Horizon Bleu. Celui de la ville de Clichy-sous-Bois ? Agence Epiceum. Depuis la loi de décentralisation de 1982, les collectivités locales ont pris goût à la communication, ouvrant ainsi aux professionnels du secteur un véritable nouveau marché. « Les années 80 ont été le moment de gloire pour les agences de com’ », se souvient Alain Doudiès, titulaire d’une longue carrière comme directeur de la communication au conseil général du Gard. « Avec un bon vendeur, elles pouvaient faire tout et n’importe quoi. » Époque revoulue, du moins de son point de vue.

La com’ s’internalise

Aujourd’hui, en France, on recense une poignée de grandes agences à l’aise avec la communication publique. L’Association des agences de conseil en communication (AACC), représentant 80 % de la profession, soit quelque 10 000 salariés, n’en compte qu’une quinzaine parmi ses 200 membres s’intéressant à la communication publique. « Et la communication territoriale ne représente que 10 % de notre business », souligne Benoît de Laurens, directeur général de l’agence Lowe Strateus. Les agences de grande taille spécialisées dans la communication publique sont encore moins nombreuses : Anatome, Epiceum (ex-ID Communes) et quelques autres. Au total, l’annuaire de Cap’Com (lire encadré page 35) liste 500 prestataires, agences mais aussi et surtout indépendants. Si dans la communication publique l’âge d’or pour les agences est finie, ce n’est pas simplement parce que les collectivités ont resserré les cordons de la bourse : l’internalisation des compétences a vite progressé ces dernières années. « On a assisté par exemple à une migration de ressources professionnelles de la presse traditionnelle, de plus en plus en crise, vers la presse municipale », souligne Christian de La Guéronnière, directeur de l’agence Epiceum. Ainsi, seules les petites communes rurales restent exclues de la communication. Ailleurs, on va du service minimum (dir’ com’, rédacteur et webmaster) à des vraies équipes, dotées parfois même d’une section vidéo. « Cela dit, en dehors des grandes collectivités, le nombre d’emplois dans le secteur reste limité », précise Vincent Nolot, président de l’union des professionnels de la communication publique du Languedoc-Roussillon (UPCPLR) et directeur de la communication dans la petite commune de Castelnau-le-Nez (34). Depuis 2006, le blog de son association n’a publié que quatre-vingt-dix offres d’emploi. Et les chiffres Cap’Com parlent de 10 000 agents des métiers de la communication en France, soit 0,5 % des effectifs de la fonction publique territoriale. En revanche, le nombre de candidats à la profession explose. « Je connais une commune de 6 000 habitants ayant reçu 300 CV ! », se rappelle Vincent Nolot. Jeunes diplômés mais aussi professionnels en recherche d’emploi, beaucoup se tournent vers la communication publique, alors que seulement un petit nombre d’entre eux ont une formation spécifique. « Car il ne faut pas oublier que pour travailler dans une collectivité, il faut en connaître les rouages. »

La contrainte des marchés publics

Que ce soit dans un conseil régional ou dans une commune rurale, la loi impose que chaque budget de plus de 4 000 euros passe par un marché public [1], y compris dans la communication. Objectif : empêcher la pratique du « saucissonnage », à savoir la décomposition d’un marché en petits lots pour pouvoir procéder à des attributions directes. « Mais un marché public comporte des délais assez longs, alors qu’on est souvent confronté à des besoins urgents », se plaint Alain Doudiès. Comme tout autre dir’ com’, il a dû faire son apprentissage des outils administratifs et de leurs contraintes très strictes. Voire inutilement lourdes, si l’on en croit les agences privées. « Rien que la réponse à un appel d’offre coûte à une agence comme la nôtre entre 7 et 10 000 euros », remarque le directeur d’Epiceum. Un montant qui, multiplié par le nombre d’agences candidates, donne l’idée du coût de la procédure. « D’autant plus que les indemnisations pour les perdants, laissées à la discrétion du donneur d’ordre, ne s’appliquent que dans une infime minorité de cas », ajoute son associé Marc Dubreuil. « Et encore, d’un montant de 250 à 1 500 euros, elles ne sont que symboliques ! » Trop gâtées, les agences ? Au contraire, à les entendre, elles voudraient simplement se mettre à l’abri du « favoritisme ». Le mot est employé sans réticence, même si personne n’ose balancer ouvertement telle ou telle collectivité. Et tant les dir’ com’ que les agences avouent apprécier qu’une relation professionnelle qui se passe bien puisse se prolonger le plus longtemps possible. « Le favoritisme existe, mais il est minoritaire », croit pouvoir affirmer Alain Doudiès. « Trop de risques pour la réputation de l’élu. »

Un épais brouillard entoure les budgets

Lorsqu’on parle de communication publique, l’argent est bien le sujet sensible. Marché juteux, piège à agences, gouffre engloutissant les deniers publics ? Difficile de trancher. Le fait est qu’il n’existe pas de chiffres fiables autour des dépenses des collectivités dans le domaine de la communication. D’après les résultats d’une enquête parlementaire [2], les dépenses de représentation et de communication des régions de France représentaient 0,38 % de leur budget 2005. « Selon cette estimation, certainement sous-évaluée, la communication dans l'ensemble des collectivités locales pèserait moins de 600 millions d'euros », calcule Bernard Deljarrie, délégué général de Cap’Com. « Selon notre enquête Occurrence [3] de 2004, en revanche, le budget communication atteint en moyenne 1 %. On pourrait alors chiffrer les dépenses de communication de l'ensemble des collectivités locales de 1 à 1,5 milliard d'euros. Soit moins de 2 euros par habitant et par mois. » [4] Peu ? Trop au contraire pour certains, comme le député de Lozère Pierre Morel-A-l’Huissier, auteur en 2008 d’une proposition de loi visant à plafonner les dépenses de communication à 0,3 % du budget. « Au nom du principe de la libre administration et selon les ambitions de l’élu, elles peuvent aller jusqu’à 10 % ! », dénonce-t-il. Alors que sa proposition est restée dans les tiroirs de l’Assemblée, il souhaiterait aujourd’hui que le bilan des collectivités locales soit audité par un commissaire aux comptes, comme c’est le cas dans les entreprises. « Il faut en finir avec cette véritable omerta autour des chiffres, ce manque de transparence qui est source de dérives. » Malgré les rappels à l’ordre réguliers des chambres régionales des comptes, les dir’ com’ témoignent d’un climat d’austérité. « Ces deux dernières années, mon budget a baissé de 20 % », souligne Vincent Nolot. « En 2010, le conseil général du Gard a réduit de 17 % son budget, passé à deux millions d’euros », lui fait écho Alain Doudiès. Il explique : « C’est une tendance générale, lorsqu’il faut serrer la ceinture, on commence par ce que de nombreux citoyens considèrent comme une dépense discutable. » Les élus ont d’ailleurs l’habitude des critiques sur leurs dépenses de communication [5] : si le mot omerta est fort, on peut néanmoins les soupçonner sérieusement de tout faire pour « planquer » ces dépenses. Éclatés et éparpillés entre différentes directions, morcelés et répartis sur chaque opération, mélangés aux relations publiques, les budgets communication deviennent illisibles. « Et tant que les élus n’auront pas assumé la légitimité des crédits accordés à la com’, cela restera la règle », tranche Alain Doudiès. Autrement dit : il est temps de mieux communiquer sur la com’ ! Andrea Paracchini



1 Dans le cadre de la politique de relance du Gouvernement, ce seuil avait été relevé à 20 000 euros. Censée soutenir l’économie en facilitant la circulation de l’argent public, cette mesure avait laissé la porte ouverte aux dérives, entraînant une rapide marche arrière.
2 Publiés dans le rapport de la Commission d'enquête parlementaire sur l'évolution de la fiscalité locale présenté par Hervé Mariton en 2005.
3 Réalisée en partenariat avec le CNFPT et Cap'Com, elle est disponible à l’adresse : http://ressources.cap-com.org/mediatheque/700-les-depenses-2004-des-collectivites-de-plus-de-10-000-habitants.html
4 Sur la base d’une estimation des dépenses des collectivités locales et de leurs groupements à fiscalité propre s'élevant à 220 milliards d'euros. Quelque peu inférieure à celle de l’OCDE, la chiffrant en 2010 à 11 % du PIB, soit 280 milliards d’euros.
5 Ces dépenses peuvent également conditionner l’indépendance de la presse locale. Sur ce sujet, voir Territoires n° 507.

 

ENCADRE
Du nouveau avec la reforme territoriale ?
Jusqu’aujourd’hui très avares en communication, les ÉPCI pourraient bientôt faire leur entrée en scène (selon une étude Epiceum, 50 % d’entre elles disposent d’un service communication, mais rarement depuis plus de 10 ans). « Les communautés de communes auraient les moyens de faire de la communication », estime Jean-Luc Varin, directeur de l’agence Traverse, spécialisée dans la communication publique des collectivités rurales. « Mais comme les représentants n’étaient pas élus directement, ils n’avaient pas besoin de fidéliser leurs électeurs et, donc, de les informer. » La loi du 16 décembre 2010 va changer cet aspect, tout en imposant un schéma de mutualisation des services qui pourrait également concerner la communication. Les services de communication des communes pourraient alors devenir de moins en moins nécessaires et sollicités, ce qui aurait sans doute des conséquences sur le marché de la communication.