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Territoires n°489 - juin 2008

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Le sommaire

Les articles en ligne :

Allemagne : de l'intérêt du référendum d'initiative populaire, par Yves Sintomer, professeur de sociologie politique.

Sortir du stade expérimental pour faire du projet urbain "spatial-social", par Philippe Verdier, urbaniste et sociologue.



 
Sommaire
 
Initiatives locales
 
Brèves : Marseille : Sur les actes les jeunes prennent la parole ; Ploërmel : Covoiturage pour les plus modestes ; Bègles : Le pouvoir des plantes ; Île-de-France : La vieillesse oubliée des migrants
En blogs pour 2008 : Sarko, le coincé du mulot
chronique de Gérard Leray, blogmaster de la Piquouse de rappel (http://lapiquouse.info)
Portrait de Bruno Lestienne, animateur du comité de quartier de l'Hommelet et blogueur
 
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L'événement : Langues régionales : le volte-face de l'État
L’ébulition de M'ric
Brèves : Crise du logement : loi Robien, un dispositif qui ne résout rien ; Sans-papiers : l'étau se resserre encore ; Agriculture : Cap sur les marchés locaux ; Environnement : Gare aux pesticides
Syn-chronique : Les autocrates sont partout
Les 50 dernières années vues à travers les pages de Correspondance municipale, puis de Territoires
La terre vue du fiel : Pendant les travaux, la vente continue
par Jean-Stéphane Devisse et Christophe Beurois, Médiation et environnement
Interview : Alain Martin-Rabaud, président de l'association des collectifs enfants, parents, professionnels (Acepp), "L'implication des parents produit de la citoyenneté"
Parlons droit : Généralisation du fichier Base élève
 
Urbanisme participatif - Faire la ville avec les habitants : une utopie ?
Pour en savoir plus sur le débat interactif qui a donné lieu à la rédaction du dossier
 
Participation et projet urbain : à qui revient la production de la ville ?
par Pauline Bureau et Charlotte Lurat, bénévoles de l’Adels
 
" La ville est le dessin d’un dessein "
interview de Paul Blanquart, philosophe et sociologue
 
Des frigos dans la cuisine
par Sabrina Costanzo
 
Sortir du stade expérimental pour faire du projet urbain " spatial-social "
par Philippe Verdier, urbaniste et sociologue
 
" Une concertation sans conflit n’est pas constructive "
interview de Jean-Yves Chapuis, conseiller municipal de Rennes
 
Pas de no man’s land dans ma ville
par Aline Chambras
 
International Allemagne : De l'intérêt du référendum d'initiative populaire, et pourquoi l'aéroport berlinois de Tempelhof va fermer
 
Reportage Blois. Ils ont mis leur Blois de chauffe
 
Analyse
 
Identité nationale et fêtes de quartier, par Violaine Dozoul-Piffeteau, historienne du temps présent, spécialisée sur des questions de politique territoriale, de développement urbain et de communication locale
La délibération en trois étapes : du besoin individuel à la proposition réalisable, par Florence Poznanski, travaille pour l'État dans la mise en place de projets de renouvellement urbain
Belleville en forum, par François Hannoyer, directeur de l'Adels
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Débat : Paysans de la terre et de la mer : unissons-nous !
 
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Les articles en ligne
 
Allemagne. De l’intérêt du référendum d’initiative populaire, et pourquoi l’aéroport berlinois de Tempelhof va fermer
Par Yves Sintomer, professeur de sociologie politique, directeur-adjoint du Centre Marc Bloch (Berlin). Dernier ouvrage paru : Le pouvoir au peuple, La Découverte, 2007.
 
Un référendum d’initiative populaire a récemment failli mettre le Sénat de Berlin en fâcheuse posture. Un coup de semonce politique qui appelle à plus de démocratie dans la politique d’aménagement de la capitale allemande. Explications.

À l’heure où la France esquisse une médiocre réforme de sa constitution, il est intéressant d’analyser les résultats du référendum d’initiative populaire qui s’est déroulé dimanche 27 avril à Berlin. Les citoyens de la capitale allemande y ont rejeté la proposition de maintien en activité de l’aéroport de Tempelhof, qui était autrefois l’équivalent du Bourget à Paris. Plus exactement, 60 % de ceux qui ont pris part au vote ont soutenu le texte, mais la faible participation a signé l’échec de l’initiative : en sus de la majorité des votants, 25 % des 2,44 millions d’inscrits doivent se prononcer en faveur d’une proposition référendaire pour que celle-ci soit adoptée. Or, seuls 20 % des Berlinois ont manifesté leur désir de maintenir en activité l’aéroport qui servit à contourner le blocus de Berlin-Ouest par les Soviétiques de 1948 à 1949.

Condition sine qua non

Quel était exactement le débat ? Berlin dispose aujourd’hui de trois aéroports, et le Sénat a décidé que le plus éloigné des zones urbanisées, Schönefeld, situé à l’Est de la ville, allait être complètement réaménagé dans le but de devenir le troisième hub [1] d’Allemagne après Francfort et Munich. Dans cette perspective, et pour des questions de rentabilité, les deux autres aéroports devaient être amenés à cesser leurs activités, Tempelhof devant fermer dès cet automne. Cette évolution avait été sanctionnée par une décision de justice qui en faisait une condition sine qua non de la crédibilité du projet financier du nouvel aéroport international. Elle a cependant fait l’objet d’une vive contestation. Une initiative populaire, relayée puissamment par l’opposition de droite au Sénat " rouge-rouge " (coalition entre la social-démocratie et Die Linke) et par la presse, Bild en tête, a proposé un maintien en activité limité aux voyages d’affaires. Dans un premier temps, elle a su recueillir les 20 000 signatures permettant l’ouverture officielle d’une procédure d’initiative populaire puis, dans un second temps, les 170 000 nécessaires pour contraindre la ville-Land à organiser un référendum – celui-là même qui vient d’échouer fin avril.
Il s’agissait de la première du genre dans la capitale allemande. Jusque dans les années 80, seules les régions du Sud de l’Allemagne incluaient le référendum d’initiative populaire dans leur constitution. Après la réunification, les nouveaux Länder se sont ralliés au dispositif et ont peu à peu été suivis par les autres régions de l’Ouest, la capitale ayant été l’une des dernières à franchir le pas. Alors que les citoyens manifestent de façon croissante des doutes à l’égard du système politique institutionnel (une attitude que les Allemands appellent la Politikverdrossenheit), le recours à de telles procédures est censé leur permettre d’intervenir directement dans la prise de décision. Généralement, et moyennant un quorum, qui varie d’un Land à l’autre, le référendum a une valeur contraignante. Dans le cas de Tempelhof à Berlin, la proposition référendaire était formulée sous la forme d'une recommandation, et ce caractère consultatif était renforcé par l’existence d’une décision de justice préalable qu’il était difficile de faire modifier. Contraint d’organiser le référendum, le maire Klaus Wowereit avait annoncé qu’il ne se sentirait pas lié par la consultation. Ses alliés de Die Linke, fervents promoteurs des instruments de démocratie participative ou directe, étaient cependant plus circonspects et reconnaissaient qu’il serait difficile de faire comme si de rien n’était si les citoyens s’opposaient massivement au projet du Sénat. Maintenir un aéroport en plein centre ville pour que les VIP puissent gagner quelques dizaines de minutes : l’initiative ne semblait guère attrayante.
Pourtant, la semaine précédant le scrutin, les sondages lui prédisaient le succès. L’opposition de droite semblait sur le point de réaliser un coup politique, jouant sur un registre émotionnel de la valeur symbolique de Tempelhof. Un signe de plus des manœuvres politiciennes et des dangers populistes inévitablement liés au recours à la démocratie directe ?

Une gestion au jour le jour

Les choses sont plus compliquées. Le référendum a été marqué par la fracture Est / Ouest qui continue de séparer la ville : dans les arrondissements de l’Est, la participation a été inférieure à la moyenne et le non a été majoritaire ; dans ceux de l’Ouest (à l’exception de Kreuzberg), elle a pu monter jusqu’à 50 %, et le oui a presque partout dépassé les 70 %. Surtout, le référendum a révélé les limites de l’actuel Sénat de Berlin. Elles touchent au projet de réaménagement des aéroports lui-même : le hub international en construction à Schönefeld s’appuie sur un montage financier et des projections de trafic contestables, tandis qu’aucune alternative sérieuse n’est encore en vue pour réutiliser Tempelhof. Au-delà, c’est la politique d’ensemble de la capitale allemande qui est sujette à critique : accablée sous le poids des dettes, elle semble plus agir au jour le jour qu’en fonction d’une véritable vision d’avenir, et déployer plus d’efforts dans sa politique de communication que dans ses pratiques concrètes. L’attrait croissant de Berlin sur les touristes, sur les artistes et sur la jeunesse européenne est davantage le produit des multiples initiatives issues de la société civile que des mesures prises par le Sénat. Enfin, les grandes orientations du gouvernement local, notamment en matière d’urbanisme, sont imposées par en haut et ne font guère l’objet d’une participation démocratique, tant celle-ci reste cantonnée à l’échelle des quartiers et de certains arrondissements.
Le référendum sur Tempelhof a mis ces carences en plein jour, et l’arrogance du maire a été fortement critiquée. Si les Berlinois n’ont finalement pas soutenu le projet économiquement, socialement et écologiquement critiquable d’un maintien en activité d’un aéroport en centre ville, démentant ainsi les craintes de " populisme " agitées par certains secteurs, le " oui " était en tête parmi les votants et les citoyens ont donné un coup de semonce à l’administration en place. La consultation populaire a rendu le processus de décision plus démocratique et l’exécutif régional est incité à l’avenir à impliquer davantage la population dans l’orientation des politiques publiques. L’Allemagne a su évoluer en introduisant les référendums d’initiative populaire dans l’ordre légal de ses régions. Alors que l’on discute dans l’Hexagone des limites de notre constitution, ne serait-il pas temps de s’inspirer de l’exemple d’Outre-Rhin ? Yves Sintomer

1 Hub : plateforme aéroportuaire de correspondance permettant aux compagnies aériennes de concentrer leurs avions en un point unique, NDLR.
 
Sortir du stade expérimental pour faire du projet urbain " spatial-social "
Par Philippe Verdier, urbaniste et sociologue, salarié d’un atelier public d’urbanisme et d’architecture, et responsable d’un cabinet privé d’urbanisme.
 
La construction collective d’un projet urbain demande de mettre en place des étapes précises, dans lesquelles la participation du public doit être de plus en plus forte et accompagnée par des démarches professionnelles.

Depuis les années 60, de très nombreuses initiatives ont été prises sur le thème de la participation des habitants aux décisions d’urbanisme, et de multiples expériences, souvent passionnantes, ont été lancées. Pour autant, les pratiques d’implication des habitants dans les projets urbains peinent à sortir du stade expérimental et à se généraliser. Par ailleurs, l’élévation du niveau scolaire et la montée des classes moyennes font que les dispositifs prévus par la loi en faveur de la participation sont parfois " captés " par des groupes qui se mobilisent contre les initiatives publiques, au point que certains élus en viennent à redouter le blocage de dossiers importants (d’équipements publics ou de logements sociaux par exemple), et à préférer les passer sous silence ou les intégrer dans une stratégie de pure communication, plutôt que de mettre en place des mécanismes de participation qui consomment du temps, et qui risquent de se retourner, finalement, contre l’intérêt général. La question des années qui s’ouvrent pourrait donc être : comment capitaliser les acquis des expériences passées, généraliser et professionnaliser les pratiques d’implication des habitants, tout en minimisant les risques de captation des processus par des minorités peu soucieuses de l’intérêt général ?

Les cinq étapes du projet urbain

La notion de " projet urbain " est complexe. Pour faire court, nous la définissons par les caractéristiques suivantes : le projet urbain est l’acte fondateur d’un morceau de ville ; le projet urbain est évolutif et porte sur le temps long ; le projet urbain intègre plusieurs échelles ; le projet urbain est unique et local dans un monde globalisé ; le projet urbain " absorbe " et traduit les aspirations des habitants ; et, enfin, le projet urbain est fonctionnel, durable et économiquement faisable.

Tout projet urbain passe peu ou prou par les cinq étapes suivantes :
1. découverte et diagnostic,
2. hypothèses de programme(s),
3. images-exemples et concertation,
4. plan-guide, négociations et communication,
5. premières réalisations et " retour sur projet ".

La prise en compte des habitants (actuels et futurs) à chacune de ces cinq étapes est plutôt rare ! Et pourtant, c’est de la qualité du travail de diagnostic et de programmation en amont (travail " sérieux " et peu médiatisable), que dépend la réussite des étapes suivantes, dont le caractère public est plus affirmé. À chacune des cinq étapes, le travail " d’accouchement du projet " doit être simultanément spatial et social.
Par exemple, au stade de la découverte des lieux et du diagnostic, non seulement on procèdera à des déambulations de " lecture du site " partagées entre " experts " du spatial et du social avec des habitants, y compris les plus modestes, mais on s’intéressera à l’histoire sociale du site et de son environnement, et à l’identification des acteurs sociaux en place.

Au stade des réflexions sur le programme, on mettra en place un groupe de travail restreint élus – professionnels – habitants, en veillant soigneusement à la représentation des plus modestes et en veillant à réaliser une initiation au langage de l’espace et à la réalité économique des opérations d’aménagement. Mais, surtout, on veillera à lancer des enquêtes susceptibles de mettre à jour les " attentes en profondeur " de la population sur l’aspect local des grandes problématiques sociétales (par exemple, le logement des personnes âgées, la progression et les attentes spécifiques des familles monoparentales et recomposées, les modes de vie adaptés à des objectifs de consommations énergétiques plus faibles, etc.). Il ne s’agit bien sûr pas de faire de simples sondages, mais un vrai travail sociologique à base d’entretiens approfondis, qui servira de base à des scénarios socio-spatiaux. Ces scénarios, élaborés au sein du groupe de programmation, ne sont pas des projets. Ce sont des images simplifiées destinées à tester des partis de programmation, à voir ce qui rentre et ce qui ne rentre pas sur le terrain, à tester des principes de densité, des ratios de coût, voire un pré-bilan d’aménagement. Ces scénarios vont permettre aux élus de jouer pleinement leur rôle en procédant à un premier calage de programme en amont d’une concertation publique.

Au stade de la concertation publique, et des " images-exemples ", on veillera à respecter quelques règles déontologiques fondamentales :
- les grandes réunions publiques seront systématiquement précédées par une phase d’exposition, permettant à des individus ou des petits groupes de comprendre et de s’approprier les projets, et de laisser la trace de leurs questionnements ;
- le public sera considéré comme adulte et non pas comme une cible de communication. C’est-à-dire que l’on sollicitera l’intelligence des gens en leur faisant comparer des images d’ambiance (plus séduisantes) et des images plus techniques montrant l’échelle ou " l’ossature " d’un lieu. Les projets, strictement comparables (mêmes angles de vue, mêmes techniques de représentation, etc.), dès lors qu’ils sont intégrés dans une consultation avec mise en concurrence, seront présentés par des personnes compétentes et pas seulement par des machines, même si celles-ci sont dites " interactives " !
- Les groupes d’approfondissement, chargés de " creuser " les idées émises lors de la concertation ne seront pas laissés à la seule initiative des concepteurs mis en présence du public, mais coanimés par les concepteurs et des urbanistes connaissant bien le public, les projets et les enjeux.

Au stade des arbitrages, du " plan-guide " et de la communication, le groupe restreint de programmation (élus, habitants, techniciens) sera à nouveau sollicité pour tirer le bilan de la concertation et participer aux négociations du bilan et des missions de l’aménageur. Le parti validé par les élus sera présenté et médiatisé sous forme de plan-guide ou de plan de référence largement diffusé, donnant les bases des cahiers des charges de cession des îlots à bâtir, des espaces publics, des grands équipements, etc. Ces cahiers des charges pourront préciser les conditions dans lesquelles les futurs habitants pourront être appelés à participer à la conception de leurs logements.

Au stade des premières réalisations, un travail d’observation - évaluation sera entrepris pour vérifier le degré d’atteinte des objectifs, et revoir la suite des programmes…
Pas d’urbanisme participatif sans outil professionnel spécifique. Sans démarche professionnelle associant durablement des compétences sociales et spatiales, il est fort difficile qu’il y ait des projets urbains correspondant réellement aux attentes des habitants ! Or, il est frappant, qu’aujourd’hui, beaucoup de communes renforcent ou créent des " services de l’urbanisme " qui ne font quasiment que du réglementaire ou de l’instruction de dossiers présentés par des lotisseurs et des promoteurs. Par ailleurs, l’échelle du voisinage intercommunal, qui correspond souvent à une réalité vécue par les habitants, n’a le plus souvent pas d’existence en matière d’urbanisme… Alors, une suggestion : et si les (nombreux) élus soucieux d’impliquer leur population dans les projets urbains à venir ouvraient un dialogue avec les conseils régionaux et la Fédération nationale des agences d’urbanisme (Fnau) pour mettre au point une formule de petits ateliers d’urbanisme pluridisciplinaires à l’échelle d’intercommunalités ? Accessoirement, il y aurait un " a " de plus à la Fnaau, qui deviendrait ainsi la Fédération nationale des agences et ateliers d’urbanisme… Mais, surtout, il y aurait de nouveaux outils de démocratie de proximité, travaillant en synergie avec les agences d’agglomération … Un rêve ? À vous de le dire ! Philippe Verdier