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Territoires n°463 - décembre 2005

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  Journal de Territoires
n°463 - décembre
2005


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Dossier de Territoires
n°463 - décembre 2005


Associations - pouvoirs publics :
Peuvent-ils encore travailler ensemble ?



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Dossier de Territoires n° 463 - décembre 2005
 
> LE SOMMAIRE
 
Fondamentaux
 
Pratique
Collectivités - associations : les outils de la relation
Aline Chambras, journaliste
 
Histoire
Fonjep, une création audacieuse
Jacques Guénée, coprésident de Mémoire et racines
 
Parlons droit...
Associations paramunicipales et gestion de fait
Raphaëlle Cadet, avocate
 
Pour aller plus loin
Glossaire
 
Acteurs
 
Développement local
Une association au centre du développement des Bauges
Sabrina Costanzo, journaliste
 
Rencontres internationales artistiques à Olmi Cappella, Corse
Polyphonie théâtrale
Véronique Berkani, journaliste
 
Insertion et démocratie locale
Les Régies de quartier : faire du public - privé autrement
Sabrina Costanzo, journaliste
 
Débats
 
Une nouvelle cogestion ?
Gérard Sanvicens, président du Fonjep
 
La parole aux associations
" Nous avons besoin d’un projet concerté avec les pouvoirs publics "
rencontre avec Jacques Demeulier, président du Cnajep
 
La parole à l’État
" Ni le Fonjep, ni la co-gestion ne sont remis en cause "
Rencontre avec Étienne Madranges, directeur de la Jeunesse, de l’Éducation populaire et de la Vie associative
 
La parole aux techniciens
" Les associations s’inscrivent dans les manques de la société "
Rencontre avec Denis Adam, secrétaire général du Syndicat de l’éducation populaire
 
Conférences Une nouvelle rubrique consacrée à des présentations ou des retranscriptions de conférences sur la démocratie participative
 
Du bénévolat au renouvellement des liens sociaux
Stéphanie Vermeersch
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Pratique
Collectivités - associations : les outils de la relation
Aline Chambras
 

Bien que de droit privé, l'association entretient des rapports étroits avec les collectivités locales, appartenant, elles, au droit public. Panorama des outils de contractualisation ou de co-gestion entre ces deux types d’entités juridiques.

La convention ou mise en commun de moyens

La convention, ou contrat d'objectifs, était, jusqu'à présent, la forme de contrat la plus courante entre les personnes morales de droit public et les associations. La convention doit passer par une délibération du conseil municipal et peut donner ensuite lieu à un contrôle par le préfet ou par le juge administratif si ces derniers jugent que les compétences de la municipalité ont été dépassées.
En 1999, Jean-Pierre Chevènement, alors ministre de l'Intérieur, considérait que la convention était justifiée " dès lors que les associations poursuivent pour leur compte une activité privée préexistante à l'intervention financière de la collectivité et qu'en contrepartie de cette aide, ces mêmes associations s'engagent à faire coïncider leur action avec les objectifs, contraintes et contrôle que leur impose la collectivité ". Le principe de la convention matérialise ainsi un accord de volonté destiné à produire un effet de droit quelconque. La convention peut être conclue pour une durée d'un an ou avoir un caractère pluriannuel.
De plus, la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations prévoit que " l'autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée ". Ce seuil a été fixé à 23 000 euros.
Si la subvention est affectée à une dépense déterminée, l'association doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Ce compte rendu financier est déposé auprès de la commune qui a versé la subvention dans les six mois suivant la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée.

La caution ou garantie d'emprunt

La commune peut apporter sa caution bancaire, ou garantie d'emprunt, à une association lorsque celle-ci désire emprunter. La caution est un accessoire du contrat de prêt (la commune est tenue aux mêmes engagements que l'association), tandis que la garantie d'emprunt est un contrat distinct du contrat de prêt (avec la possibilité d'engagements distincts). Lorsque la commune s'engage ainsi, elle peut être contrainte de rembourser l'emprunt à la place de l'association. S'il y a plusieurs cautions, les banques auront d'ailleurs le réflexe d'actionner l'engagement de la commune en premier, puisque celle-ci est solvable. À charge ensuite pour la commune de se retourner contre les autres cautions…

La mise à disposition d'agents


Ce régime s'applique dans de très strictes conditions. L'agent mis à disposition doit impérativement être fonctionnaire. Il doit également donner son accord. Enfin, l'association doit être reconnue d'utilité publique ou être " un organisme à but non lucratif dont les activités favorisent ou complètent l'action des services publics locaux relevant de la collectivité d'origine ", selon l'article 61 de la loi du 26 janvier 1984. Le fonctionnaire ainsi mis à disposition " demeure dans son cadre d'emploi ou corps d'origine (...), continue à percevoir la rémunération correspondante, (...) mais effectue son service dans une autre administration que la sienne ou une association " pour une durée de trois années renouvelable. Cette mise à disposition d’agent ne doit surtout pas être confondue avec le cumul d’emploi et de rémunération. Ce cumul n’est possible que si l'activité privée a un caractère provisoire et défini dans le temps, si elle implique une rémunération accessoire et, enfin, si l'employeur public a autorisé ce cumul.

Marché public ou délégation de service public

Quand l’association gère une compétence qui revient en temps normal à la collectivité, on glisse soit vers un marché public, soit vers une délégation de service public. La différence entre marché public et délégation de service public dépend de la nature du service à assurer et de l’équilibre financier du contrat. Selon l'article L.1411-1 du code général des collectivités territoriales, " une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service ". L'association autonome prestataire de service doit respecter les procédures définies par le nouveau code des marchés publics en tant qu'attributaire d'un marché public. Toutefois, ce code, et le décret qui en découle, listent les activités qui peuvent être exonérées de ces procédures. Une bonne partie des activités associatives sont concernées par cet article. En outre, un marché public peut être passé avec des formalités simplifiées (procédure dite adaptée) si le montant du marché est inférieur à 230 000 euros (hors taxe) pour la collectivité et à 150 000 euros (hors taxe) pour l’État. Néanmoins, un arrêt du Conseil d’État de février 2005 a supprimé l’exonération dont bénéficiaient les prestataires en matière sociale, culturelle ou sportive. Si le contrat est une délégation de service public, les seuils sont de 106 000 euros (hors taxe) ou de 60 000 euros par an pour un maximum de trois ans. Au delà, la procédure d'appel d'offres doit être appliquée, avec publicité et mise en concurrence. Ce type de fonctionnement est aujourd'hui de plus en plus fréquent.

Un écueil : la gestion de fait

C’est le cas d’une association téléguidée par la collectivité et c’est l’un des principaux dangers né d'une trop grande proximité (la plupart du temps dans le cadre d’une convention) entre collectivités publiques et associations. La gestion de fait est constituée par l'acte irrégulier par lequel une personne, qu'elle soit physique ou morale, s'immisce dans le maniement des deniers publics sans avoir qualité pour ce faire, autrement dit, si elle n'est pas l'agent comptable. Son principe a été posé par la loi du 23 février 1963, modifiée par l'article 22 de la loi du 10 juillet 1982.
Exemple : la ville de N souhaite organiser une animation et verse pour ce faire une subvention à une association locale pour remplir la mission impartie. Or, l'association encaisse également les recettes provenant des festivités organisées. Nous ne sommes alors guère loin d'une gestion de fait par les recettes, et la manipulation des deniers publics sans droit ni titre semble constituée. En effet, il y a évitement du contrôle de légalité du receveur municipal et de la répression des fraudes. En bref, on ouvre en apparence une voie d'exécution du service public tel qu'il est souhaité par l'autorité territoriale, mais sans les inconvénients de celle-ci.
En somme, vouloir créer une association pour échapper au droit public, tout en contrôlant l'activité ainsi gérée comme si l'association était plus ou moins un service municipal, c'est courir à l'échec juridique assuré. Dans ce genre de cas difficiles, des structures mixtes (groupement d’intérêt public (GIP), société d’économie mixte (Sém) ou société coopérative d’intérêt collectif (Scic) peuvent présenter des avantages réels, en pariant plus sur la cogestion que sur la contractualisation.

Les sociétés coopératives d’intérêt collectif (Scic)

Nouvelle forme juridique adaptée à des entreprises ayant à la fois une vocation marchande et un but social, la loi du 17 juillet 2001 instaurant les Scic ouvrait la possibilité aux associations de se transformer en coopérative sans que cette modification de statut n’entraîne la création d’une nouvelle personne morale.
Les Scic, basées sur le multipartenariat et un fonctionnement démocratique (un associé égale une voix), sont, de manière globale, soumises aux mêmes dispositions que les autres sociétés coopératives. Toutefois, elles comportent des particularités, comme notamment avoir pour objet " la production ou la fourniture de biens ou services d'intérêt collectif, qui présentent un caractère d'utilité sociale ", ou encore être l’objet d’une procédure d'agrément par le préfet pour une durée de cinq ans renouvelable. Pour apprécier l'utilité sociale (intérêt du territoire, des habitants, des PME locales, etc.), le préfet doit notamment tenir compte de la contribution du projet à des besoins émergents ou non satisfaits, à l'insertion professionnelle ou sociale, au développement de la cohésion sociale, de l'accessibilité aux biens et services et des conditions dans laquelle l'activité est exercée. En effet, les Scic doivent obéir à des règles spécifiques d'organisation et de fonctionnement qui visent à instaurer une nouvelle logique de partenariats entre usagers, bénévoles, salariés et financeurs (notamment les collectivités qui ne peuvent détenir plus de 20 % du capital). Les projets associatifs qui, du fait de leur développement, basculent dans le secteur marchand peuvent aujourd'hui envisager leur transformation en Scic.
Depuis plus de quatre ans d’existence légale, une soixantaine de Scic ont été agréées. Plus d’une centaine sont encore à l’état de projet. Un maigre bilan pour une nouvelle forme de coopérative aux contours encore incertains et paradoxaux. En termes de paradoxe, l'assujettissement des Scic aux impôts commerciaux peut, effectivement, paraître déplacé si l’on considère, à tort ou à raison, que la contribution de la coopérative à l'intérêt général et sa vocation à la non lucrativité devraient notamment lui assurer une exonération de ce type d’impôt (telle la taxe professionnelle). Le même constat existe sur la question de l'éligibilité ou non des Scic aux contrats aidés du secteur mixte : la Scic, qui a les mêmes contraintes qu'une association (gestion désintéressée, notamment), doit-elle de ce fait avoir les mêmes avantages ? En termes d'incertitudes, se pose la difficulté de la transformation de l’association en Scic car la question de savoir si le renouvellement des conventions et agréments se fera dans les mêmes conditions que sous l'ancien statut génère un sentiment d'insécurité.
Néanmoins, la Scic présente aussi de nombreux avantages. En matière de transparence notamment. En effet, quand la Scic bénéficie d'une aide ou signe une convention, la transparence est impérative par la publicité obligatoire des comptes de la société avec contrôle d'un commissaire aux comptes et dépôt au greffe du tribunal avec accès public. Enfin, ce cadre juridique semble pertinent pour structurer l'initiative d'un groupe d'acteurs privés autour d'une thématique complexe d'intérêt collectif, sans que pour autant tout repose sur eux (Plus d'infos sur www.avise.org).

Le groupement d’intérêt public (GIP)

Instaurés par une loi de 1982 qui souhaitait apporter à la structure de l’association loi 1901 des garanties suffisantes au regard de la gestion des fonds publics, les GIP sont aujourd’hui quelque milliers. Personne morale de droit public, le GIP est une des rares structures qui permet d’associer le secteur privé et le secteur public. Créé par une convention entre ses membres fondateurs, avec l’aval de l’État, il est limité dans le temps à la réalisation de son objet. Son fonctionnement est à mi chemin entre celui d’une collectivité et d’une association. La plupart sont soumis au contrôle a priori (par le commissaire du gouvernement, en général le
préfet), et au contrôle a posteriori (contrôle de légalité). Le GIP a l’avantage d’offrir la possibilité de contrôler des fonds publics en sécurisant juridiquement la situation des élus et en évitant les risques de la gestion de fait. Son objet – déterminé par la loi – lui permet d'offrir, non pas un outil de gestion d'une activité administrative, mais un cadre de coopération entre des personnes publiques et privées dans le domaine de l'aménagement du territoire. En cas de gabegie ou de problème de démocratie locale, le GIP peut permettre une clarification.
Toutefois, le GIP, structure à durée déterminée, reste souvent une solution de court terme. Pour Charles Aymeric Cassin de la délégation interministérielle à l’Innovation sociale et à l’Économie sociale (Dies), le fait d’être subventionné annuellement ne permet en effet ni un bon " encadrement " de ce genre de projet, ni " une pérennisation d’un appui local ".
Pendant longtemps s’est aussi posée la question du personnel d’un GIP. Est-il de droit public ou de droit privé ? Aujourd’hui, ce dilemme a été tranché par un arrêt du Conseil d’État : le personnel d’un GIP est de droit public. Toutefois, plusieurs Pays (loi Voynet) ont, quant à eux, procédé à des embauches de personnels en contrat de droit privé, justifiant ce régime par la présence de membres de droit privé (Pays de Brocéliande, Auray, Morlaix), et insistant sur cette originalité du GIP de développement local par rapport, par exemple, au syndicat mixte.

Les sociétés d’économie mixte (Sém)

Vieille de plus d’un siècle dans la pratique et codifiée par la loi du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d'économie mixte locales, la société d’économie mixte (Sém), où cohabitent la puissance collective territoriale et le milieu économique ou associatif, se caractérise par sa nature d’entreprise commerciale, son capital public majoritaire et sa vocation à satisfaire l’intérêt général. Précisons qu’une association ne peut que siéger dans les organes consultatifs d’une Sém et ne peut en aucun cas en être actionnaire, puisque l’association ne peut poursuivre de but
commercial.
L’objectif de la Sém consiste à développer un territoire dans le cadre d’un partenariat durable entre les acteurs publics et privés. Ainsi, au sein de la Sém, dans une structure unique, une collectivité territoriale s’associe avec des entités de droit privé pour rendre un service public dans des conditions qui se veulent, selon ses promoteurs, plus efficaces que la régie directe ou les services locaux gérés par des fonctionnaires. Deux expériences différentes peuvent ainsi se rejoindre, celle des élus et celle des responsables économiques ou associatifs. Une réforme de la Sém, discutée actuellement, prévoit néanmoins de modifier les minimums de présence du public et de privé. Pour le Sénat, il s’agit de conserver la règle limitant à 49 % la participation du privé et à 85 % celle du public. À l’Assemblée nationale, les députés semblent s’orienter vers une participation du public jusqu’à 100 %, autrement dit à faire disparaître la dimension mixte de la Sém et donc à s’orienter vers un marché public avec mise en concurrence. Le risque étant alors de voir disparaître une partie des Sém… (Plus d’infos sur le site www.fedsem.fr). Aline Chambras

 
> POUR ALLER PLUS LOIN
 

Contacts

Fonjep
Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire
51, rue de l’Amiral Mouchez - 75013 Paris, tél. : 01 43 13 10 30
www.fonjep.asso.fr

CDVA
Conseil du développement de la vie associative : c’est le nouvel organisme chargé de gérer, depuis 2004, les crédits concernant la formation des bénévoles. Il succède au FNDVA, Fonds national de développement de la vie associative.

Ministère de la Jeunesse, des Sports et de la Vie associative
95, avenue de France - 75650 Paris cedex 13, tél. : 01 40 45 90 00
www.jeunesse-sports.gouv.fr

Cnajep
Comité pour les relations nationales et internationales des associations de jeunesse et d’éducation populaire. Le Cnajep est une association regroupant une soixantaine d’associations de jeunesse et d’éducation populaire.
15, passage de la main d’Or - 75011 Paris, tél. : 01 40 21 14 21
http://cnajep.asso.fr

CPCA
Conférence permanente des coordinations associatives. La CPCA regroupe seize coordinations balayant l’ensemble du paysage associatif français. Elle a vocation à défendre les intérêts du secteur associatif et à servir d’interlocutrice aux pouvoirs publics en organisant la concertation au sein de ses membres : Anima’fac (vie étudiante), Cadecs (droits humains), CCOMCEN (éducation), Celavar (développement rural), CNL-Caff (droits des femmes), Cnajep (jeunesse
et éducation populaire), CNOSF (sport), Cofac (vie culturelle), Coordination Sud (solidarité internationale), Fonda (vie associative), Coordination justice-droits de l’Homme, Unat (tourisme familial), Unaf (mouvements familiaux), coordination des associations de consommateurs et Uniopss (action sociale).
28, place Saint Georges - 75009 Paris, tél. : 01 40 36 80 10
http://cpca.asso.fr

Sep-Unsa éducation
Syndicat de l’éducation populaire - Unsa
Un syndicat spécifique pour les animateurs se reconnaissant de l’éducation populaire, quel que soit leur type d’employeur.
87 bis, avenue Georges Gosnat - 94853 Ivry-sur-Seine Cedex
http://sep.unsa-education.org

CNLRQ
Comité national de liaison des régies de quartier
47, rue Sedaine - 75011 Paris, tél. : 01 48 05 67 58
www.cnlrq.org


À lire

Vie associative et démocratie, éloge de la fragilité, revue Économie et humanisme n°355, décembre 2000

Relations de l’État avec les associations dans le département, Tribune de la Fonda n° 141, février 2000

Conventions pluriannuelles entre État et associations, Tribune de la Fonda n° 147, février 2001

Associations de proximité et pouvoirs publics, Tribune de la Fonda n° 164, décembre 2003

Les grands axes de la politique associative du gouvernement, Tribune de la Fonda n° 168, août 2004

Les subventions des collectivités locales aux associations, droit et transparence, éditions locales de France, 1997

Associations, un nouvel âge de la participation, Martine Barthélémy, Presses de Sciences po, avril 2000

 
Journal de TERRITOIRES n° 463 -
décembre 2005
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
" Qui a demandé 300 millions d’euros ? "
Entretien avec Alain Vulbeau, professeur en sciences de l’éducation et chercheur au Cref-Université Paris 10 Nanterre, auteur avec Véronique Bordes de L’alternative jeunesse (L’Atelier, 2004)
 

Territoires : Avez-vous été surpris par l’explosion de violence à laquelle on a assisté dans les banlieues ?
Alain Vulbeau :
Le rôle des sociologues n’est pas de prédire l’avenir... J’ai en tous cas constaté que lorsqu’un jeune meurt dans des circonstances tragiques, et que des " embrouilles " avec la police s’ensuivent, une série d’interactions entre les parents du jeune, les travailleurs sociaux, le maire, le commissaire de police, etc., sont à même de créer les conditions pour éviter les débordements. Si, suite au décès des deux jeunes à Clichy-sous-Bois, après une course-poursuite dont les conditions sont encore mal élucidées, il y a eu explosion de violence et effet de contagion, c’est que ces moyens de résistance à l’émeute n’ont pas fonctionné. J’ai récemment entendu une femme-relais de Seine-Saint Denis expliquer qu’elle avait perdu le contact avec les jeunes et qu’elle ne parvenait pas à se faire entendre d’eux. Que des femmes-relais, qui exercent une autorité dans un certain nombre de quartiers d’habitat social, témoignent de difficultés à communiquer avec les jeunes, cela me semble être un indicateur de la désagrégation des capacités locales de résistance à l’émeute. Or, soit on apaise de l’intérieur, soit on pacifie de l’extérieur, c’est-à-dire qu’on impose, sans l’assentiment des personnes concernées, le fameux " retour à l’ordre public " dont se gargarisent les politiques.

D’où vient cet effritement de ces " capacités locales de résistance à l’émeute " ?
Du manque de portage politique, de la méconnaissance et de l’incompréhension des politiques à l’égard de ces capacités. Qui, aujourd’hui, parmi nos élus nationaux, porte symboliquement et soutient le travail effectué par les adultes-relais, les médiateurs, les familles, etc. ? La paix sociale est le résultat d’un travail souvent invisible. Ce manque de soutien affaiblit les capacités de résistance de la population. L’effritement est également dû aux coupes claires effectuées dans les subventions aux associations locales.

Que pensez-vous de la façon dont le gouvernement répond à la crise ?
On dirait que " les émeutiers ont fait la loi ". En effet, il est aujourd’hui question du rétablissement des subventions aux associations (300 millions d’euros), d’une cagnotte supplémentaire de 100 millions d’euros, de la création d’un service civil, etc. Or, que s’est-il passé pour en arriver là ? Des voitures ont brûlé. Mais d’où tombent ces mesures ? Qui les réclame ? On ne le sait pas. Tout se passe comme si le gouvernement avait considéré que les émeutiers étaient leurs véritables interlocuteurs, plutôt que d’envisager que, pour une sortie de crise, il eût fallu inviter à la table des négociations des représentants des quartiers populaires qui souffrent de ne pas avoir de porte-parole politique reconnu. Je pense qu’on a raté là une belle occasion de construire une parole politique des quartiers d’habitat social. Que faut-il comprendre pour l’avenir ? Que 5 000 voitures brûlées égalent 300 millions de subventions ? La grande différence entre ce qu’on vit aujourd’hui et 68, c’est qu’en 68, dès le mois de mai, on pouvait voir à la télé, face au ministre de l’Éducation, Cohn-Bendit, Geismar et Sauvageot. La seule prise de parole par les jeunes dont j’ai eu connaissance aujourd’hui est celle du conseil communal de jeunes de Stains, que personne n’a reprise. Or, si on veut bien se donner la peine de chercher des interlocuteurs auprès des jeunes des quartiers d’habitat social, on sait où les trouver, ils existent, ils ont une parole à délivrer.

Où faut-il chercher les causes de ces émeutes ?
Il y a bien sûr la question de l'accès au travail. Et puis, les jeunes de ces quartiers sont aujourd’hui pris dans des phénomènes constants de discrimination et de rapports tendus avec la police. Leurs quartiers sont symboliquement dévalorisés, ils sont en permanence stigmatisés, montrés du doigt, sous l’angle le plus effrayant, le plus déshumanisé. Et ressurgit la vieille idée que les pauvres font tache dans le décor, qu’il faut employer des moyens radicaux contre eux, notamment en s’attaquant à l’espace dans lequel ils vivent. À la fin du 17e siècle, le lieutenant général de la police de Paris parlait de " brûler la cour des miracles ". Aujourd’hui, Nicolas Sarkozy veut " nettoyer les cités au Kärcher ". Du feu, on est passé à l’eau purificatrice. Si on ne crée pas les conditions du dialogue avec les jeunes des quartiers d’habitat social, leur permettant ainsi d’entrer dans la conflictualité politique pour sortir de la violence, si on ne fait pas entrer dans le champ politique des personnes qui se situent actuellement dans un champ infra-politique, si les ressources des quartiers ne sont pas valorisées et restent privées de moyens, le " travail " de destruction sociale se poursuivra.
Propos recueillis par Véronique Berkani