L’État a promu l’intercommunalité pour transformer l’architecture communale. Loin d’avoir disparues, les communes affichent encore toute leur légitimité politique et leur capacité d’action locale face aux structures intercommunales, qui doivent aussi se positionner à l’égard des départements et régions.

Comme tous les observateurs de la vie publique locale s’accordent à le dire désormais, l’intercommunalité, spécificité française, aura servi paradoxalement à pérenniser une architecture communale exceptionnelle par le nombre, mais plus encore par le contenu politique, et de ce fait rétive à toute redéfinition radicale. Le premier effet territorial majeur de l’intercommunalité en France est l’ouverture d’une nouvelle ère institutionnelle pour des communes vieilles de plus de deux siècles mais bases de l’édifice ; et ce parallèlement à leur mutation dans tous les autres pays de l’Union européenne. À partir de là, on proposera ici trois aperçus des effets territoriaux de l’intercommunalité : effets sur l’identité territoriale du politique, via le partage obligatoire de la légitimité politique locale entre communes et communautés ; effets sur l’organisation territoriale des fonctions politiques, via la remise en cause de l’hégémonie des exécutifs locaux ; effets sur les collectivités territoriales départementales et régionales aux prises avec deux niveaux concurrents d’intercommunalité.

Partager la légitimité politique locale

Avec la fiscalité propre, désormais acquise fin 2004 pour 2 525 groupements, touchant 88 % des communes et 84 % de la population, et le principe, en perspective pour 2007-2008, de l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, les conditions seront bientôt réunies pour faire des ÉPCI un quatrième type de collectivités locales, constitutionnellement reconnu. Mais, même sans statut constitutionnel, les ÉPCI captent de plus en plus souvent une part notable de la légitimité locale, en particulier en tant qu’interlocuteurs directs des usagers de services locaux. La commune, ses élus, son administration, ne peuvent plus prétendre être les seuls représentants démocratiques des intérêts publics locaux, les seuls garants du bien commun. De l’intérêt communal à l’intérêt communautaire, il y a certes un changement d’échelle, mais surtout un changement d’état d’esprit politique dans la mesure où deux pouvoirs, à terme tous deux à égalité de statut, sont amenés à se référer à la même territorialité, reconnue comme locale. Que peut-il alors se passer, dans cette situation sans précédent ? Trois scénarios sont possibles. Dans le premier scénario, le pouvoir communal s’évanouit à force de transferts, tandis que les élus locaux réinvestissent leurs ressources sur la scène intercommunale. La commune se meurt autour de ses dernières missions administratives, et l’intercommunalité prend le leadership de tous les dossiers locaux. Le partage de la légitimité locale n’est que passager, le temps que le communautaire l’emporte définitivement sur le communal, accomplissant ainsi en douceur l’impensable diminution des 36 782 communes. On pourrait voir la proposition de se référer, pour les futures élections communautaires de 2007-2008, au même scrutin d’arrondissement que pour Paris, Lyon, et Marseille, comme une étape vers cette lente disparition du pouvoir communal. Ce scénario peut valoir pour les plus grandes agglomérations, où l’identité d’agglomération pèse déjà aussi lourd que les identités communales, mais il prendra du temps. Dans un second scénario, la résistance du pouvoir technico-politique communal est tel, que c’est au contraire l’intercommunalité qui reste un appareillage de coopération sans légitimité politique forte. Le même système PLM qui tend à transformer les communes en arrondissements dans les grandes agglomérations peut signifier ailleurs que les arbitrages politiques sont d’abord communaux (constitution des listes de candidats, thèmes de campagne, répartition des votes), les choix communautaires leur restant subséquents : on choisit l’élu comme maire ou conseiller municipal, avant de l’envisager comme président d’ÉPCI ou élu communautaire. Ce scénario a toute sa crédibilité dans les très nombreuses configurations géographiques où le territoire intercommunal demeure multipolaire, avec des identités fortes de villages, d’anciens villages devenus banlieues, de bourgs ou de petites villes, au sein d’un même groupement.
C’est pourquoi un troisième scénario s’impose, dans lequel aucun des deux pouvoirs ne l’emporte et les deux niveaux locaux doivent composer, au moins une génération, soit en considérant l’ensemble du paysage territorial français – avec des intercommunalités plutôt " communautaristes " dans les grandes agglomérations et des intercommunalités plutôt " communalistes " ailleurs – soit dans des situations concrètes où les communes comme l’intercommunalité s’avèrent incontournables.

Répartition interterritoriale des fonctions politiques

En résumé, l’acteur intercommunal n’est pas seulement un niveau supplémentaire qui vient s’insérer dans la hiérarchie géographique des collectivités locales entre la commune et le département, comme on le résume simplement. Il est le même que l’acteur communal, mais investi d’une mission interterritoriale, au sein de ce qu’on pourrait appeler le nouveau complexe local de pouvoirs. L’État a ainsi créé les possibilités d’une décentralisation qui, plutôt qu’une régionalisation à laquelle il est idéologiquement tenté de la ramener, ou d’une départementalisation à laquelle il contribue de fait, pourrait bien s’avérer une
" intercommunalisation ", au bénéfice (ou à la charge) du complexe local de pouvoirs communal-communautaire. La France est un des rares pays à ne pas avoir mis en place un partage des fonctions politiques au sein de ses collectivités territoriales. Contrairement à son organisation des pouvoirs centraux, on sait qu’un scrutin unique désigne un conseil apparemment souverain sur son périmètre d’exercice (conseil municipal, général, régional) d’où émane par vote interne un exécutif (adjoints au maire ou vice-présidents) qui s’auto-missionne et s’auto-évalue, à la limite non négligeable près du contrôle préfectoral de légalité a posteriori, il est vrai. Cette réalité curieuse et fort peu démocratique, au moins au regard du principe philosophique du partage des pouvoirs, est évidemment un héritage de la soumission des pouvoirs locaux au pouvoir d’État. Avec l’intercommunalité, au contraire, un partage des fonctions politiques est sans doute en train de se mettre en place de fait, sinon de se voir reconnaître de droit, et ce pour trois raisons.

La délibération au niveau intercommunal

La première raison tient à la montée de l’exigence consultative, voire participative, dont l’intercommunalité est porteuse. Pendant que quelques communes innovantes s’efforcent de mettre en place ces lieux et moments qui partagent l’acte politique, les communautés d’agglomération et les pays sont tenus de constituer, doter, et écouter des conseils consultatifs, sur le mode de leur choix. L’expression citoyenne directe, la démocratie participative, l’intervention de la société civile, sont invoquées selon des dispositifs différenciés. Un nouveau laboratoire socio-politique est ouvert, via l’intercommunalité, qui peut constituer une scène politique que la pratique communale n’a pas permis de faire vivre, dans l’immense majorité des cas, avec des maires qui concentrent tous les pouvoirs et ont fini par imposer une culture civique du monopole des fonctions politiques. À l’échelle intercommunale peut aujourd’hui se structurer une fonction consultative durable et légitime à l’égard de l’ensemble du complexe local de pouvoirs : le débat public, le forum permanent, la prospective partagée, l’évaluation démocratique, en sont quelques-unes des missions. Il est logique de voir la fonction délibérative – seconde raison – glisser peu à peu également vers l’échelle intercommunale. De même que le Parlement fait de plus en plus souvent le constat que son travail consiste à traduire en droit français les directives cadres du droit communautaire, les communes sont amenées à concerter leur travail délibératif afin de donner une vie réglementaire à la coopération. Dans le jeu un peu laborieux, mais nécessaire, des aller-retour entre commissions municipales et commissions intercommunales, puis conseil municipal et conseil communautaire, il est clair que la technicité de la délibération, qui équivaut toute chose égale par ailleurs à l’acte législatif national, remonte vers l’intercommunalité. Dans ces temps de partage du pouvoir local, dont il a été question précédemment, il faut bien que quelqu’un tienne la plume, et ce de façon cohérente pour un ensemble de partenaires. Les communes continuent de délibérer, mais il s’agit de plus en plus alors de préparer la délibération finale, communautaire, celle qui déclenchera vraiment l’action.
Quant à celle-ci – troisième raison –, il est paradoxalement probable que beaucoup de communes en conservent la maîtrise. Dans la réalisation de travaux, et plus encore dans la mise en place de services, la connaissance fine du terrain est cruciale. En règle générale, le fait que les compétences majeures aient été transférées aux communautés ne signifie pas qu’elles ont à les exécuter directement elles-mêmes, surtout lorsqu’elles ont été créées ex nihilo : la délégation de maîtrise d’ouvrage, la maîtrise d’ouvrage partagée, le conventionnement, sont quelques-unes des formes de partenariat qui ramènent l’exécution vers les
communes. La fonction exécutive ne peut pas échapper aux maires, tant que les ÉPCI ne sont pas installés constitutionnellement dans l’architecture territoriale nationale. Bien entendu, les communautés sont pilotées par leur propre exécutif, mais de même que dans le travail délibératif, le pouvoir concret remonte vers l’intercommunalité, en matière de travail exécutif, il reste contrôlé par le niveau municipal.

La France des 3 000 et la France des 300

Le grand débat des années 1990 sur l’aménagement du territoire, la recomposition territoriale et la relance de l'intercommunalité, pour décisif qu'il fut en termes d’avancées législatives, n’aura finalement pas tranché dans l’alternative de la bonne maille territoriale, débat récurrent de l’État-nation français, comme de beaucoup d’autres.
Si les lois du 24 juin et du 12 juillet 1999 ont procédé d’une nette distinction de philosophies politiques – l’institution " en dur " pour la loi Chevènement et ses ÉPCI fiscalement intégrés aux compétences obligatoires, le projet et le contrat pour la loi Voynet et ses pays négociés à la démarche pragmatique – elles ont tout de même instauré une famille de territoires, et non des moindres, qui relèvent des deux logiques à la fois : les communautés d’agglomération. Elles sont comptées parmi les 2 525 ÉPCI à fiscalité propre, qui correspondront grosso modo à la maille cantonale lorsque l’intégration sera achevée, mais elles sont aux côtés des pays pour dessiner la France à l’échelle des bassins d’emploi chère à un certain nombre de réformateurs. Or, dans un cas, celui de l’intercommunalité de base, elles sont, comme les communautés de communes, plutôt les partenaires naturels des politiques territoriales des départements, qui ont la bonne taille pour appréhender cette France à 3 000 entités qui prend figure. Dans l’autre cas, celui du territoire de projet contractualisé, elles sont, avec les pays et les parcs naturels régionaux, les mailles privilégiées des politiques territoriales des régions, qui correspondent bien à la maille des trois cents – plus cent-cinquante agglomérations donc – si fréquemment invoquée.
Autant ces questions ne troublent pas outre mesure le monde de l’intercommunalité, qui a depuis longtemps l’habitude, quoi qu’il en dise, de se mouvoir dans une certaine complexité institutionnelle, autant elles ne peuvent laisser indifférent les deux collectivités territoriales englobantes. La réorganisation des services et des modes d’action sectoriels sur des logiques territoriales et transversales est en cours dans beaucoup d’administrations départementales et régionales. Dans la France des 3 000 communautés, le département a de beaux jours devant lui, à condition d’évoluer vers une nouvelle représentation territoriale qui efface les cantons. Avec une France en trois cents pays et cent-cinquante agglomérations, ce sont plutôt les régions qui
assureront le rôle de fédérateur des territoires locaux. La " République des territoires " est sans doute en marche, mais laquelle ? Quant à l’État, il lui reste à prendre acte de deux conséquences le concernant : l’État déconcentré ne peut plus être l’acteur technique, normatif et finalement toujours pilote qu’il a longtemps été, dès lors que ce rôle est fermement tenu par le complexe local de pouvoirs ; les politiques de l’État ne peuvent plus être celles de l’indifférenciation, de l’unicité de la norme, de l’homogénéité des objectifs, dès lors que le principe d’une administration territoriale de la République l’a emporté. Ce sont là vraisemblablement les effets territoriaux à venir d’une intercommunalité qui, voulue avec opiniâtreté par un État dont on a dit la grande motivation originelle – transformer le système des 36 000 et quelques communes –, produit en retour les conditions et les nécessités d’une transformation de son géniteur.
martin.vanier@ujf-grenoble.fr

Territoires : Six ans après, quel bilan tirez-vous de la mise en place de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (Loaddt) que vous avez initiée en 1999, et notamment des pays ?
Dominique Voynet : Dans ce domaine-là, comme dans beaucoup d’autres, on ne dispose guère d’outils d’évaluation et de suivi. C’est donc essentiellement aux acteurs locaux, aux professionnels et aux associations impliqués sur le terrain qu’est revenue la tâche d’accompagner et d’évaluer empiriquement la mise en place des pays, tâche d’autant plus difficile que les évolutions législatives et réglementaires depuis 2002 les ont profondément déstabilisés. Les conditions de renégociation des contrats de plan État-régions et l’insécurité budgétaire généralisée qui en a résulté, la quasi disparition du volet territorial ont, en outre, fragilisé toutes les procédures de conventionnement et affaibli, au moins pendant les années 2002 et 2003, la relance de la politique des pays, décourageant de fait beaucoup d’acteurs. Sous couvert de simplification de procédure et de retour à l’esprit de 1995 (loi Pasqua), les modifications introduites par la droite ont tendu à réduire la dimension " développement durable " des textes, à affirmer davantage encore le département comme échelon pouvant interférer avec la création des pays – et par conséquent à relativiser la place des régions – et à supprimer, sous prétexte de lutte contre les lourdeurs bureaucratiques, tout risque d’émergence d’un échelon administratif ou politique nouveau. Pour ce qui est des conseils de développement, leurs missions, que la Loaddt laissait très ouvertes, ont été rendues encore plus floues, et seule la mobilisation des acteurs des pays a empêché la suppression des conseils de développement ou, ce qui revenait à peu près au même, leur transformation en organes facultatifs. Mais " ce qui n’est pas interdit restant autorisé ", les interprétations larges restent possibles. L’expérience montre que plus le conseil de développement a été associé en amont à l’élaboration du contrat, plus il peut peser sur les conditions de son application et sur le suivi des priorités opérationnelles retenues. Cependant, le risque d’essoufflement lors du passage d’une phase à l’autre est bien présent. De nombreux conseils de développement se sont investis dans des dispositifs de détection et d’accueil de nouveaux projets. Ils s’impliquent dans la communication avec la population à travers des journaux, des fêtes, des forums, des sites ou des plaquettes, dans des réunions destinées à produire de la contre-expertise ou du complément d’expertise sur les études produites par les cabinets spécialisés. Ainsi s’expérimentent des formes originales de débat public, des méthodes pour parvenir à des formes de compromis ou de consensus.

Quelles pistes imaginez-vous pour relancer la démarche ?

Je crois que nous devons continuer sans relâche à poser la question politique de la simplification du système d’organisation administratif de notre pays et de la réduction du nombre d’échelons. La question du dépassement du départementalisme reste une nécessité. En attendant, il faut réaffirmer le rôle de chef de file des régions et le lien direct pays / régions. Cette simplification des procédures passe bien sûr par une meilleure articulation entre les outils existants d’aménagement foncier ou d’urbanisme – notamment les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme – et les projets de pays, à travers des instances de pilotage moins nombreuses et moins cloisonnées. Le pays appellera dans les années à venir des formes juridiques plus normées, plus simples et plus attractives fiscalement. De même, le financement des intercommunalités ne peut pas dépendre ad vitam aeternam des aléas des politiques budgétaires de l’État ou des régions. Des recettes fiscales affectées aux intercommunalités – aux pays en particulier – et celles de fonds régionaux permanents sont nécessaires. Enfin, il faudra sans doute positionner les conseils de développement comme des sortes de conseils économiques et sociaux locaux, représentatifs des organisations de la société civile et chargés d’animer l’information et le débat public sur les objectifs du pays et de faire l’interface avec les citoyens afin de maintenir le caractère partagé du projet, de travailler à la prospective locale et à la formation des acteurs, d’évaluer les résultats des politiques conduites et d’être une instance de médiation entre les pôles de la décision locale en matière de services publics locaux.
En disant cela, c’est à une nouvelle étape de la décentralisation et de la réforme de l’État que je pense... Propos recueillis par Véronique Berkani