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Territoires n°460 - septembre 2005

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  Journal de Territoires
n°460 - septembre
2005


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Dossier de Territoires
n°460 - septembre 2005


Finances locales
l'impossible réforme



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Dossier de Territoires n° 460 - septembre 2005
 
> LE SOMMAIRE
 
Fondamentaux
 
Les acteurs des finances locales
Où trouver les bonnes informations ?
Gérard Logié, ingénieur et technicien du développement
 
Solidarité financière entre les collectivités
Les comptes ne sont pas bons
Patrick Joyeux, membre du comité des finances locales
 
L’impôpulaire
Histoire mouvementée de la Taxe Professionnelle
Christine Brémond, spécialiste des finances locales et de l’intercommunalité
 
Parlons droit...
La taxe professionnelle : d'une réforme à l'autre
Raphaëlle Cadet, avocate
 
Pour aller plus loin
Glossaire
 
Acteurs
 
Conseil consultatif budgétaire, Pont-de-Claix (Isère)
Les bons comptes font les bons administrés
Véronique Berkani, journaliste
 
Île-de-France
Disparités de richesse fiscale et dotations de l’État
Jean-Pierre Chauvel, consultant en finances locales
 
Débats
 
Réformer, aujourd’hui, la taxe professionnelle
22 Le Mikado de la TP
Jean-Pierre Chauvel, consultant en finances locales
 
Finances nationales et déficit public
26 Et 1 et 2 et 3 et… 4 % !
David Henninot, consultant en finances locales
 
Conférences Une nouvelle rubrique consacrée à des présentations ou des retranscriptions de conférences sur la démocratie participative
 
L'intraduisible notion d'empowerment vue au fil des politiques urbaines américaines
Marie Hélène Bacqué et Marion Carrel
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Conseil consultatif budgétaire, Pont-de-Claix (Isère)
Les bons comptes font, les bons administrés
Véronique Berkani, journaliste
 

Les conseils consultatifs budgétaires commencent de plus en plus à voir le jour dans les collectivités qui souhaitent lever le tabou de l’argent. Avec comme objectifs : une meilleure information, quelques bonnes idées à glaner et, pourquoi pas, un appui dans des revendications contre l’État. Visite au Pont-de-Claix.

"Avant, les finances ne m’intéressaient pas plus que ça. La commune était gérée, je laissais faire les gestionnaires… " Hélène Grégoire de Roulhac, retraitée au Pont-de-Claix (Isère), ne regrette pourtant pas d’avoir accepté de faire partie du Conseil consultatif budgétaire (CCB) de sa ville, créé en 2004. Comme une quarantaine d’autres habitants, elle participe aux réunions du conseil dont la finalité principale est de soumettre des propositions au conseil municipal lors du débat d’orientation du budget de la ville. " Au début, j’étais un peu sur la réserve ", avoue-t-elle. " Je me demandais à quoi nous servions, à part nous positionner positivement ou négativement sur les projets de la ville. Je redoutais de servir de caution à leur politique. " Il est vrai que les premières séances ont plus ressemblé à de l’information descendante des services vers les habitants qu’à une réelle concertation, le conseil étant également conçu comme un lieu de formation à la gestion des finances publiques. " La première séance consiste en une présentation aux habitants par les services du panorama global du budget de la ville, ainsi qu’en une explication des rouages de l’administration communale et des compétences exercées par la ville ", indique Christine Vachez, responsable du secteur finances et moyens généraux à la mairie.

Se forger une opinion

Une partie des membres qui composent le CCB sont tirés au sort sur la liste électorale à nombre égal dans chacun des sept bureaux de vote. Si les tirés au sort refusent, c’est le suivant dans l’ordre du tirage qui est contacté. Pour tenter d’obtenir la présence de jeunes, sept personnes de 18 à 25 ans sont piochées dans la liste des nouveaux inscrits. L’autre partie du groupe est composée de huit citoyens désignés par les quatre comités de quartier de la commune. Les membres ne peuvent pas rester plus de deux ans, tout juste le temps de mettre à profit les connaissances qu’ils acquièrent. " J’ai souhaité faire partie du CCB car cela me permettait de voir comment monter un budget, décider des investissements ou me rendre compte du poids de certains coûts dans le budget d’une commune ", explique Sylvie Collet-Le Goff, militante associative et membre du comité de quartier Grand Galet. Le CCB, avec l’appui de l’agence de communication ELC2 pour animer son fonctionnement, se réunit en " ateliers budgétaires " sur différentes thématiques (cadre de vie, action sociale, prévention et sécurité, éducation, environnement, etc.) avec les services de la ville concernés et l’élu en charge des finances afin de les questionner sur les choix politiques qui déterminent les orientations budgétaires de la ville, d’obtenir des précisions sur les actions menées, les coûts, les modes de financement, etc. Les réponses apportées doivent permettre aux membres du CCB de se forger une opinion sur les choix antérieurs de la municipalité et d’élaborer des propositions pour répondre au mieux aux besoins de la population. Cinq réunions ont lieu dans l’année : une première d’information générale, trois thématiques et la dernière consacrée aux recettes (fiscalité notamment). Les propositions formulées sont exposées lors d’un débat public et au conseil municipal lors du débat d’orientation budgétaire en fin d’année. Le conseil municipal fait son choix parmi les propositions émises par le CCB et décide en dernier lieu, mais en lui répondant point par point de manière argumentée. Les avis sont partagés sur l’influence effective du CCB quant aux arbitrages finalement rendus. " Nous ne sommes pas des pots de fleurs, il a été tenu compte de notre avis ", estime Sylvie Collet-Le Goff. Hélène Grégoire de Roulhac est plus mesurée : " Je ne crois pas que nous ayons réellement une influence sur les décisions. Les idées ne viennent pas vraiment de nous ; les chefs de service nous exposent leurs projets, sur lesquels nous émettons un avis. " Elle regrette notamment le fait que les membres du CCB ne se réunissent jamais entre eux et soient systématiquement " encadrés " par les services et les élus. Hélène Grégoire de Roulhac note cependant que trois propositions émises par le CCB ont été retenues en 2004 : la mise en place d’un service de transport à la demande à destination des personnes âgées et handicapées, la création de " journées propreté " et le rétablissement d’un système de collecte des encombrants. " En 2004, les propositions du CCB correspondaient globalement à ce que nous avions nous-mêmes l’intention d’impulser ", explique Claude Farge, premier adjoint au maire en charge de la politique de la ville et des finances. " C’est plutôt sur les questions de délais, d’accélération de la mise en route des projets que les choses se jouent et que le CCB pèse dans le débat. Il a par exemple souhaité que nous consentions un effort sur l’entretien de la voirie ; nous avons retenu cette orientation et inscrit au budget la réfection d’un certain nombre de rues. Mais bien sûr, on avance au rythme qu’on peut ! "

" Nous épauler "

Le dispositif ne vaut pas uniquement par ce qu’il apporte aux citoyens, les techniciens et les élus y voient également un intérêt. " Les interrogations portées par les habitants nous donnent l’occasion de nous reposer des questions essentielles, dans un processus dynamisant qui enrichit notre travail ", pense Christine Vachez. " Cela nous permet de nous remettre en permanence en situation de travailler pour la population, puisque nous nous retrouvons face aux premiers concernés par notre travail, ce qui nous oblige à sortir de notre jargon technique et à adopter une attitude pédagogique. " L’avantage qu’y voient les élus est notamment de ne pas perdre le contact avec leurs administrés. " Un conseil municipal est élu tous les six ans, c’est long. Or, les choses bougent très vite, il nous faut vérifier régulièrement que notre programme et nos idées sont en adéquation avec les besoins de la population ", juge Claude Farge.
" Quand on est un peu plus informé sur les finances de sa commune, on se rend mieux compte que les élus n’ont pas la tâche facile ", témoigne Hélène Grégoire de Roulhac. Une bonne affaire pour l’équipe municipale, qui rendrait ainsi les Pontois co-responsables de ses choix budgétaires et pourrait ensuite lui éviter d’affronter seule les éventuelles critiques ? " Dans les périodes difficiles que traversent les finances locales, il faut pouvoir compter sur la participation citoyenne pour nous épauler et revendiquer les moyens nécessaires pour le service public municipal ", a récemment déclaré Michel Blonde, maire du Pont-de-Claix 1. " Il s’agit surtout pour nous de mettre en lumière certaines responsabilités ", tempère Claude Farge. " Nous avons par exemple 12 000 demandeurs de logements sociaux dans l’agglomération. Or, la responsabilité des communes en la matière est faible, nous dépendons de bailleurs dont les financements dépendent eux-mêmes d’échelons supérieurs, notamment de l’État, qui se désengage tous azimuts. Notre ambition est de mettre toutes les cartes dans les mains des habitants afin qu’ils exercent leur propre capacité de jugement et deviennent des citoyens actifs. " Christine Vachez confirme : " Intéresser les habitants aux finances locales, jouer la transparence et leur faire comprendre le peu de marge de manœuvre dont les communes disposent, c’est aussi un moyen de les mobiliser sur l’insuffisance des dotations de l’État aux collectivités. "
En 2004, le CCB s’est prononcé en faveur du maintien d’un haut niveau de services à la population, garant de l’égalité entre les citoyens, assortie d’une légère baisse de la taxe d’habitation pour compenser l’instauration de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Une manière de prouver que les finances locales, en tant qu’habitant ou en tant qu’élu, restent une difficile équation.

1 La tribune des petites villes

 
> POUR ALLER PLUS LOIN
 
Ressources

Le site de la DGCL propose de consulter en ligne un certain nombre de documents :

Les finances des collectivités locales en 2005 (rapport de l'observatoire des finances locales )

Les budgets primitifs des régions en 2005

Guide de la fiscalité directe locale 2004

Comptes administratifs et budgets primitifs des départements

Les finances des groupements de communes à fiscalité propre en 2003

Guide budgétaire communal, départemental et régional 2005

Les finances des régions en 2003

Les collectivités locales en chiffres 2005, etc.

www.dgcl.interieur.gouv.fr/publications/collections/Collections/col_stat_fin_local.html


À lire

Hermétique, le budget communal ? Décortiquer les finances de sa commune, Territoires n°402-403, décembre 1999

La commune et ses finances, guide pratique, René Dosière et Dominique Hoorens, collection
Action locale, Dexia éditions, nouvelle édition 2001

Inventaire général des impôts locaux, DGCL, 2003

Les finances locales, Michel Bouvier, 7e édition, LGDJ, 2001

Les collectivités locales et l'emprunt, Dominique Hoorens et Marie-Pierre Peretti, 2e édition,
LGDJ - Dexia-CLF local, 2001

Finances publiques : les finances des collectivités territoriales, François Labie, Centre national
de la fonction publique territoriale, 2001

La gestion de fait des deniers publics locaux, Jacques Magnet, LGDJ - Dexia-CLF de France, 2000

Budget, comptabilité et contrôle externe des collectivités territoriales : essai prospectif,
Jean-Claude Wathelet, L'Harmattan, 2000
 
Journal de TERRITOIRES n° 460 -
septembre 2005
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Turquie
Ankara et la global-down-up décentralisation
Ulas Bayraktar,
chercheur associé à l’université de Mersin (Turquie) et doctorant à Sciences-Po Paris
 

La Turquie s’est engagée sur la voie de la démocratie participative locale depuis 1997, dans le cadre de la mise en place d’Agendas 21 locaux. Ces initiatives se sont développées sans implication directe du gouvernement central, mais l’ont poussé à introduire de nouveaux dispositifs participatifs dans la législation.

E n Turquie, le lancement du processus de mise en œuvre d’Agendas 21 locaux, adopté lors du Sommet mondial de Rio en juin 1992, a été relativement tardif. Pour faire respecter ces engagements, l'Union internationale des villes et pouvoirs locauxMéditerranée orientale et Moyen-Orient (Iula-Emme) a initié, en 1997, un projet national dont l’objectif était de promouvoir et de développer les Agendas 21 locaux en Turquie. Soutenu par le Programme des Nations Unies pour le développement (Pnud), le projet a été lancé avec la participation de neuf municipalités et concerne aujourd’hui une cinquantaine de villes. Le gouvernement central, qui ne fait pas partie du projet, a toutefois publié des décrets afin d’inciter l’administration locale à faciliter le processus et à y participer.

Le citoyen, pilier des Agendas 21

Dans la plupart des villes partenaires, un conseil de ville permet la délibération et la détermination des " macro-politiques locales " par la participation des représentants des gouvernements locaux et du gouvernement national, ainsi que des organisations locales. Les priorités et les objectifs du développement durable de la ville ainsi que les stratégies et les domaines d’action nécessaires pour y arriver y sont débattus. Les décisions du conseil de ville n’ont valeur que de recommandation aux gouvernements locaux. Néanmoins, dans certaines villes, les décisions des conseils civils peuvent gagner une validité légale indirecte après avoir été adoptées par le conseil municipal. Les conseils de ville s’adressent plutôt à la société civile organisée au niveau local. Pour permettre aux citoyens de jouer un rôle plus actif dans le processus d’Agenda 21 local, trois autres niveaux de participation ont été introduits : les groupes thématiques, les conseils de groupes sociaux spécifiques et les organisations de quartier.
Les groupes thématiques sont composés d’organisations et de personnes concernées (les directorats administratifs et municipaux, les chambres professionnelles, etc.), ainsi que de volontaires individuels. Les groupes délibèrent sur différents aspects concernant le thème et entreprennent les actions destinées à sensibiliser et à mobiliser l’opinion publique. Ils restent en proche contact avec les conseils de ville pour contribuer aux délibérations concernant leur domaine d’activité.
Les conseils spécifiques sont destinés à faciliter la participation de certains groupes sociaux (femmes, jeunes, seniors, handicapés, etc.) sous- représentés dans l’espace public et politique turc et dans les nouvelles instances d’Agendas 21 locaux. Les efforts pour les inclure dans le processus semblent porter leurs fruits. Ainsi, depuis trois ans, les conseils de femmes de tout le pays organisent le Festival des activités féminines des villes d’Agendas 21 locaux. Les conseils de la jeunesse d’Agendas 21 locaux ont lancé un processus de fondation d’un Parlement national de la jeunesse qui s’est achevé en mai 2004.
Certaines villes se sont appuyées sur les quartiers. Le cadre administratif turc a facilité cette organisation : le quartier apparaît comme une unité administrative présidée par un muhtar. Sans affiliation partisane, ce dernier est élu par les habitants du quartier et assume aisément un rôle d’animateur. La participation des habitants au processus Agenda 21 local est ainsi encouragée sur une base territoriale.

Démocratiser la démocratie locale


L’impact des nouvelles instances participatives dans la vie politique locale des différentes villes est loin d’être univoque. Tandis que certaines sont déjà arrivées à institutionnaliser les pratiques participatives en associant un grand nombre d’habitants au processus d’Agenda 21 local, les autres tentent toujours de surmonter les problèmes liés à l’introduction de ces nouvelles instances. Même dans les villes considérées comme les plus avancées, le processus est parfois accusé d’être une mascarade démocratique. Or, il est désormais impossible d’ignorer l’existence d’un vrai débat sur la démocratie locale participative en Turquie. Enclavée depuis des décennies dans la dichotomie centre / périphérie, la démocratie locale a été conçue comme favorisant l’autonomie administrative et financière des municipalités par rapport au gouvernement central. Mais le manque d’intérêt à associer les citoyens au gouvernement local a provoqué l’émergence " de centres dans la périphérie ". Pourtant, depuis l’initiation des processus d’Agendas 21 locaux, les citoyens ont aussi fait leur entrée en scène. L’enjeu n’est donc plus seulement de décentraliser Ankara à la périphérie, mais aussi de décentraliser la mairie vers les quartiers.
Les efforts d’Agendas 21 locaux en Turquie constituent une nouvelle manière de " démocratiser la démocratie locale ". Ce n’est ni bottom-up, ni top-down, mais plutôt " global-down-up ". En s’inspirant des thèmes globaux, les municipalités se sont mises à introduire de nouvelles instances de démocratie participative sans attendre l’accord ou le soutien du gouvernement central. Le succès de ces efforts a incité ce dernier à les imposer à l’ensemble du pays. La meilleure preuve de ce changement de perspective est la récente réforme du système municipal entreprise par le gouvernement en décembre 2004. Avec cette nouvelle législation, à propos de laquelle les controverses politiques et juridiques se poursuivent, l’établissement des conseils de villes et le développement des plans stratégiques issus d’Agendas 21 locaux deviennent désormais obligatoires pour les grandes villes.
ulasbayraktar@yahoo.com