De l’auto-développement, foncièrement alternatif, des années 70, à la reconnaissance officielle des pays en 1995 et à leur quasi couverture du territoire national aujourd’hui, la " bataille des idées " du développement local est-t-elle définitivement gagnée ?

C’est dans les années 70 que les idées sur le développement local endogène, appelé alors auto-développement, ont pris corps. Elles s’intégraient à la culture critique de l’époque, au courant protestataire né du grand chambardement de mai 68. Elles s’enracinaient dans au moins deux problématiques :
- le régionalisme, courant déjà ancien mais ravivé dans l’opposition à l’omniprésence de l’État et de Paris, et réclamant une décentralisation ;
- la théorie du développement inégal, héritée du tiers-mondisme, et qu’il faut résumer d’une phrase : lorsqu’un fort échange avec un faible, c’est toujours le faible qui perd aux termes de l’échange, le riche qui s’enrichit plus que le pauvre. Cette observation faite dans les rapports Nord-Sud s’applique aussi aux pays développés à l’intérieur desquels il y a des zones " faibles " qui s’affaiblissent et se dévitalisent. La seule issue pour ces zones est dans la maîtrise locale du développement. Mais l’affirmation qu’une issue est possible, qu’on peut résister au déclin était hérétique dans les milieux de l’économie et de la sociologie rurales de l’époque. La conception dominante était que le sort des territoires est déterminé par des facteurs externes, que l’acteur local est impuissant face au système. La bataille des idées commence donc par un problème philosophique : déterminisme contre volonté et libre détermination des acteurs. C’est ainsi que les pionniers qui affirmaient que leur pays ne voulait pas mourir, qu’ils feraient mentir les tendances, qu’ils refuseraient de se soumettre à des lois économiques supposées irréfutables, qu’ils prendraient en main leur destin, ces pionniers étaient des insoumis.

Mise à l’écart de l’économique

C’est aussi dans ces années là qu’apparaissent les premières procédures de conception d’un développement à l’échelle d’un territoire : les plans d’aménagement rural (Par, 1972), bientôt suivis des contrats de pays première manière (1975). Certes, on était loin des conceptions d’aujourd’hui, mais ces procédures ont permis le recrutement d’animateurs de Par, puis de techniciens de pays, jeunes, diplômés, motivés, porteurs d’idées nouvelles. À leur sujet, trois remarques :
- porteurs d’une culture critique, ces jeunes ont parfois été perçus comme des agitateurs. Certains ont même été sanctionnés pour avoir fait naître des espoirs auxquels on n’a pas pu pas répondre, et par conséquent généré de la contestation ;
- porteurs d’aspirations socio-culturelles, et souvent réfractaires aux thèmes économiques, hostiles par principe à l’entreprise parce qu’elle représente le capitalisme, le patron, l’argent corrupteur… ils ont bien souvent fondé le développement local sur le pôle social et le pôle culturel, délaissant l’économique. Leur discours était que le développement n’est pas seulement économique, qu’il est aussi culturel et social ; ils oubliaient qu’il est aussi économique… ;
- leur discours était également trop souvent négatif par rapport aux élus, dont ils critiquaient la frilosité, le conservatisme… Pourtant, l’expérience a montré que le succès d’une démarche de pays dépendait bien souvent de la qualité du couple élu - technicien, travaillant dans la confiance et la complémentarité.
On peut dire que c’est dans cette décennie 70 qu’est né le militantisme des territoires, le mouvement des pays, qui a trouvé sa tribune et sa consécration lors des États généraux des Pays de Mâcon, en juin 1982. Il y a l’avant et l’après Mâcon. La décennie 80 est extrêmement riche en ce qui concerne le débat d’idées sur le développement local. D’abord, c’est là que le terme apparaît, et se substitue au " développement rural ", trop centré sur l’agriculture. On dit désormais " développement local en milieu rural ", et aussi en milieu urbain par ailleurs. Le concept du développement local, né dans les zones déshéritées, s’étend à toutes les zones où des acteurs se manifestent et s’organisent pour le développement. Ce " retour de l’acteur ", d’ailleurs célébré par Alain Touraine, donne à ce mouvement une légitimité sociétale.

Le local " vendu " à l’OCDE

La légitimité économique viendra aussi, un peu plus tard, à partir du thème de l’emploi. Partant du constat que les grandes entreprises, en se restructurant ou en se délocalisant, suppriment plus d’emplois qu’elles n’en créent, et que la création nette d’emplois est statistiquement le fait des entreprises moyennes, petites, et très petites, élus et administrations mettent en place toutes sortes de dispositifs locaux d’aide à la création d’entreprises et d’emplois : comités de bassins d’emploi, plates-formes locales d’initiative, etc. Au ministère de l’Emploi, la mission promotion de l’emploi est en pointe, met en avant le concept des initiatives locales d’emploi (Ile), qu’elle " vend " à l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). Les ministères de l’Emploi, de l’Agriculture, de l’Artisanat, passent convention pour le développement de l’emploi en milieu rural. Ce courant nouveau, qui valorise la petite entreprise et la création économique, hérite d’un savoir-faire anglo-saxon qu’il acclimate en France. La rencontre de ce courant avec le militantisme des territoires est extrêmement féconde, même si elle ne va pas toujours de soi.
Et puis il y a la décentralisation (1983-84) tant réclamée, et une nouvelle procédure : la Charte intercommunale de développement et d’aménagement, qui laisse le mouvement des pays sur sa faim : pour ne pas heurter la sensibilité des 36 000 communes, on ne propose que peu d’incitations à ces regroupements pourtant informels et pragmatiques qui fondent les chartes ; pourtant il y en aura, et elles porteront leur fruit.
Une nouvelle génération de techniciens de pays apparaît, moins socio-culturelle, plus polyvalente ; ils ne se définissent plus comme des militants mais comme des " professionnels engagés ". Ils se battent pour des valeurs, mais aussi pour des résultats concrets sur le terrain.
En 1988 se produit à Bruxelles un événement considérable : la publication d’un rapport sur l’avenir des zones rurales où, pour la première fois, cet avenir n’est plus confondu avec celui de l’agriculture. Considérant que l’agriculture bénéficie de l’essentiel de la manne européenne d’alors, ce rapport propose de créer un dispositif d’aide aux territoires ruraux qui veulent se développer en se diversifiant, pour ne plus dépendre exclusivement de l’agriculture : c’est ce qui donnera naissance à l’initiative Leader 1.
Simultanément, les économistes de l’OCDE découvrent le développement local et inventent le concept de " micro-régulation ". Leur réflexion sur les régulations est la suivante : les grandes régulations de type keynésien, au niveau national, ont fait leur temps. Au niveau international, il n’existe pas encore de régulations économiques fiables, par contre les mécanismes financiers jouent un rôle parfois dévastateur ; alors, pourquoi ne pas tenter des régulations à des niveaux infra-nationaux, régional, local ? Les aides au développement local, sur projets de développement, sont de cet ordre et s’en trouvent légitimées.

Détournements

Les années 90 sont marquées par l’arrivée de l’Europe et des fonds structurels sur la scène du développement local. 1992 est l’année de la loi sur la coopération intercommunale, les communautés de communes font leur apparition, munies de sérieuses incitations fiscales. Ces communautés vont-elles sectionner, tronçonner, les pays déjà existants ? Ce fut parfois le cas, pas toujours. Et puis en 1995, coup de théâtre : la loi Pasqua institutionnalise le pays comme lieu pertinent de conception et mise en œuvre du développement ! " Nous avons gagné la bataille des idées ", s’écrient certains. " Nous allons y perdre notre âme ", craignent les autres. Puis la loi Voynet de 1999, allant plus loin que la précédente, introduit deux notions primordiales : le concept de développement durable, encore mal compris à l’époque ; la participation des citoyens et le conseil de développement. En fait, la " bataille " n’est pas gagnée. Elle continue au niveau de l’application de la loi, que certains grands acteurs s’efforcent de détourner au profit de leur logique propre. On voit ainsi des pays qui existent et vivent depuis longtemps subir des pressions pour se regrouper avec la ville proche, on voit des préfets et des présidents de conseils généraux découper eux-mêmes le département en pays, sans se préoccuper des volontés locales, on voit des conseils de développement constitués avec des dizaines d’institutions veillant chacune aux intérêts " boutique ", et sans aucune participation des habitants, on voit des machines technocratiques se mettre en route pour que la charte de pays, et le contrat qui en découlera, soient des outils maniables destinés à mettre en œuvre le volet territorial du plan selon les besoins des services de l’État et de la région…
Il y a donc encore un besoin, aujourd’hui, d’une " veille " éthique et politique pour s’assurer que, dans son échange avec l’Institution, le citoyen ne soit pas perdant dans un nouveau processus
inégal. Dans la bataille des idées issues du mouvement des pays, on n’enfonce plus les portes,
elles sont ouvertes ; mais il faut empêcher qu’elles se referment, et faire en sorte que les gens y passent.
marie-elisabeth.chassagne@wanadoo.fr

Contacts

Union nationale des acteurs et des structures du développement local (Unadel)
1, rue du Pré Saint Gervais 93500 Pantin
01 41 71 30 37, unadel@wanadoo.fr,
www.unadel.asso.fr
Les informations ayant trait à la Plateforme métiers du développement territorial sont disponibles sur le site de l’Unadel.

Association pour la fondation des pays (APFP)
5, rue Sextius Michel 75015 Paris - 01 45 77 30 81, apfp@yahoo.com, www.pays.asso.fr

Mission d'intérêt général de la Caisse des dépôts et consignations, le service Mairie-conseils est dédié aux élus des communes de moins de 2 000 habitants et des structures intercommunales.
72, avenue Pierre Mendès France
75914 Paris cedex 13
01 58 50 75 75

Assemblée des communautés de France
182, rue de Rivoli 75001 Paris
01 40 15 07 98, www.adcf.asso.fr

Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (Datar),
www.datar.gouv.fr

L'Observatoire des territoires, animé par la Datar, est chargé d'analyser et de diffuser les informations relatives aux dynamiques et aux inégalités territoriales, ainsi qu'aux politiques menées dans le champ de l'aménagement et du développement des territoires. www.territoires.gouv.fr

Centre national de la fonction publique
territoriale, www.cnfpt.fr

Le bulletin international de développement local durable
L’underground du développement local ! Pour avoir une vision panoramique de ce qui se fait d’innovant (et presque partout dans le monde).
www.developpementlocal.blogspot.com

Crit-Développement rural, banque d'expériences recensant les idées nouvelles dans le domaine du développement local, économique et territorial. www.crit.cg47.fr/default.htm

Institut de la décentralisation,
www.idecentralisation.asso.fr

Celavar, la coordination des associations à vocation agricole et / ou rurale,
www.celavar.org

Entreprises territoires et développement,
http://projetdeterritoire.com

Le programme Leader + en France, www.una-leader.org

Association européenne pour l’information sur le développement local, www.aeidl.be

Ressources

Loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003

Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, Loaddt, dite " loi Voynet ", du 25 juin 1999

Loi pour le renforcement et à la simplification de la coopération intercommunalité, dite " loi Chevènement ", du 12 juillet 1999

Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, Loadt, dite " loi Pasqua ", du 4 février 1995

À lire

Aux chartes, etc !, Territoires n° 455, février 2005

40 ans de développement participatif en France. Numéro spécial 10 ans de l’Union nationale des acteurs et des structures du développement local, Territoires n° 432, novembre 2002

Conseils de développement. L’an 00, Territoires n°412, novembre 2000

Lois Chevènement et Voynet. Un nouveau souffle pour l’intercommunalité ?,
Territoires n° 398, mai 1999

Contrats de pays et avenir du volet territorial des CPER après 2006 ?,
Association pour la fondation des pays, 2004, www.pays.asso.fr

La cartographie utile aux projets de territoire, François Clément, cahiers
pédagogiques, Mairie-conseils, 2004, diffusion gratuite

Les pays et leurs relations avec les ÉPCI à fiscalité propre, les projets d'agglomération, les Scot, les Parcs naturels régionaux, Yves Gorgeu et Étienne Faure, fiches pédagogique - développement territorial, Mairie-conseils, 2004

Des pays pour quoi faire ? Continuité ou renouvellement des politiques territoriales ? M. Barreau, F. Tautelle, Géodoc n°53, 2004

Les Cahiers de l'expérimentation 1. - Les conseils de développement face aux problématiques d'emploi, de formation et de création d'activités - Plateforme territoires d'avenir - expérimentation nationale " Pour des conseils de développement participatifs ", Unadel, 2003

Les Cahiers de l'expérimentation 2. - La mobilisation - Plateforme territoires d'avenir - expérimentation nationale " Pour des conseils de développement participatifs ", Unadel, 2003

Pays, agglomérations, parcs naturels régionaux, 50 questions / réponses sur l'articulation des territoires, E. Faure, fiches juridiques, Mairie-conseils, 2002

Parcs, pays et agglomérations, Fédération des PNR de France, fiches juridiques, Mairie-conseils, 2001

Territoires et acteurs du développement local. De nouveaux lieux de démocratie,
J.-P. Deffontaines et J.-P. Prod'homme, Collection Monde en cours, l'Aube, 2001

Territoires et pratiques de démocratie locale, Adels, Celavar, Mairie-conseils et Fédération des pars naturels régionaux de France, 2001

L’intercommunalité au service du projet de territoire, Gérard Logié, éd. Syros, 2001
L'accord local - contrat moral, aux fondements des territoires, sous la direction de Patrick Moquay, Yves Gorgeu, François Poulle, Unadel, 2000

Dynamiser le développement local participatif, Unadel, 1999

Territoires d'avenir et emplois-jeunes. De bonnes pratiques de développement local, Unadel, 1999

La charte de territoire, une démarche pour un projet de développement durable, Yves Gorgeu (dir.) et Anne Gentil, Mairie-conseils, Caisse des dépôts et Fédération des parcs naturels régionaux, ACEIF, La Documentation française, 1997

Territoires : Lors des dernières élections municipales, en novembre 2004, la mairie de Porto Alegre, bastion du Parti des travailleurs, a été remportée par le Parti populaire social (centre droit). Le nouveau maire, personnalité modérée, a dit ne pas vouloir remettre en cause le budget participatif. Qu’en est-il aujourd’hui ?

Yves Sintomer : La nouvelle municipalité de Porto Alegre est une coalition qui va du centre gauche à l’extrême droite. Le maire, plutôt centre gauche, a en effet affirmé que le budget participatif (BP) était un des acquis de la gestion antérieure et qu’il n’avait pas l’intention de le remettre en cause. Jusque-là, il maintient cette ligne, mais il est contesté par certaines composantes de sa propre équipe. Toutes les réunions du BP se sont tenues et on a pu observer une mobilisation encore plus forte que les années précédentes, ainsi qu’une certaine politisation. Certaines réunions du BP sont devenues des lieux d’affrontement entre partisans de l’ancienne municipalité et sympathisants de la nouvelle. Il est encore trop tôt pour présager du futur du dispositif, mais le BP est suffisamment enraciné pour que, malgré la défaite du PT, une forte mobilisation de la population ne se démente pas. Ce qu’on peut en revanche pronostiquer, c’est que la place du BP dans le système de gestion publique soit relativisée et qu’il s’éloigne du cœur de l’administration municipale.

Les associations de quartier de Porto Alegre ont-elles perdu une partie de leur dynamisme en s’impliquant fortement dans le processus de budget participatif ? Parviennent-elles à sauvegarder toute leur indépendance par rapport au pouvoir exécutif ?

Il y a effectivement eu un mouvement dans ce sens. Le BP était massivement investi et avait tendance à capter une partie des énergies de la société civile. Mais, aujourd’hui, ce serait plutôt le mouvement inverse : après l’échec du PT aux élections, une partie de ses membres, pour certains anciens permanents politiques, se réinvestissent dans le mouvement associatif et dans le BP. On assiste actuellement à une " réaspiration " des élites politiques par la société civile.

L’institutionnalisation croissante du budget participatif porte-t-elle atteinte à ses fondements, notamment l’idée " d’inversion des priorités " (1) prônée par le Parti des travailleurs ?

À Porto Alegre ce n’est pas le cas : cette dimension d’inversion des priorités n’a jamais été abandonnée. Cependant, elle est menacée par la crise financière qui touche actuellement Porto Alegre, à l’instar de toutes les municipalités brésiliennes, crise qui entraîne un retard dans la mise en œuvre des décisions prises dans le cadre du BP. Un autre problème est qu’il n’y a aucune correspondance entre cette politique de justice sociale et la politique fédérale du PT, que l’on ne peut vraiment pas qualifier de sociale.

Le BP de Porto Alegre a-t-il démontré qu’il était possible de conjurer le phénomène " nimby " pour parvenir à construire l’intérêt général ? Comment y est-il parvenu ?

À l’échelle de la ville, et au moins pour ce qui concerne les actions annuelles de court terme, le BP a constitué un mécanisme qui a permis de dépasser l’esprit de clocher tout en s’appuyant au plus près sur les demandes des habitants. Cette réussite est due à la forte mobilisation sociale, aux règles très précises de distribution, de fonctionnement et à la multiplication des niveaux de discussion (quartier, secteur, ville). L’articulation fluide de ces différentes échelles permet que les discussions micro-locales innervent les discussions au niveau supérieur, et réciproquement. C’est aussi pour cette raison que ce modèle n’est pas reproductible tel quel à une échelle supérieure à une ville.

La question des règles est donc primordiale ?

Elle est décisive. Sans les règles favorisant les investissements vers les secteurs les plus pauvres, sans celles permettant de réaliser une synthèse objective entre les demandes émanant des rues, des quartiers, des secteurs, on aboutirait soit à une addition de demandes locales, soit à une sélection arbitraire par les dirigeants associatifs ou politiques parmi la multiplicité des demandes. Or, avec le BP, c’est un projet global qui se construit.

Assiste-t-on aujourd’hui à un phénomène de dissémination du BP vers d’autres continents ? Quelles difficultés de " transposition " avez-vous pu observer ?

Il existe plusieurs centaines de BP au Brésil, une centaine dans d’autres pays d’Amérique latine et une cinquantaine en Europe. L’un des problèmes majeurs de la plupart des expériences européennes est qu’il leur manque la mobilisation associative, celle de la société civile ; le processus est impulsé par le " haut " et n’est pas innervé par les discussions de la base qui font la force du BP de Porto Alegre. C’est notamment le cas en France. Une autre difficulté est le manque de règles claires qui permettraient de synthétiser de façon non arbitraire les différentes demandes. En la matière, la France est un cas d’espèce ! C’est le pays de l’informalité, de l’absence de clarté, du flou sur la façon dont une synthèse doit être établie à l’issue des discussions : les hommes politiques écoutent, puis ils sélectionnent " subjectivement ". Nos amis italiens, qui étudient la participation citoyenne, appellent cela " l’écoute sélective ". Une autre difficulté de transposition est le fait qu’à Porto Alegre, le BP est un véritable instrument de justice sociale, ce qui n’est pas vrai en Europe. Et dernière embûche, à Porto Alegre, ailleurs au Brésil, mais aussi en Allemagne, le BP est lié à la modernisation de l’administration locale, ce qui est moins vrai dans l’Hexagone au-delà de l’échelle du quartier : notre méthode de comptabilité budgétaire traditionnelle, par exemple, n’est pas remise en cause.

Propos recueillis par Véronique Berkani

1 Affirmer les intérêts des classes populaires dans la société et dans l’État, promouvoir une politique redistributive.

À lire : Porto Alegre. L’espoir d’une autre démocratie, Yves Sintomer et Marion Gret, collection Sur le vif, La Découverte, 2005