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dossier de Territoires n°450 - septembre 2004
 
  journal de Territoires
n°450 - septembre 2004



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dossier de Territoires
n°450 - septembre 2004


cohésion sociale, cohésion territoriale
La tectonique des classes



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> LE SOMMAIRE
 
fondamentaux
 

Revenu minimum d’activité
Le travail forcé comme remède à l’exclusion

Georges Gontcharoff, administrateur de l’Adels
 
Les termes du débat
Aux origines de la « cohésion sociale »
Alain Vulbeau, sociologue
 
Dispositifs d’aide au retour à l’emploi
Quand décentralisation rime avec fragmentation
Carole Yerochewski, journaliste
 
Loi « Borloo »
Vers une nouvelle politique de la ville ?
Georges Gontcharoff
 
Parlons droit
39 La participation, gage de succès
Yves Delaire, avocat
 
Pour aller plus loin
 
débats

 

Plan de cohésion sociale
Un rideau de fumée
Pierre Concialdi et Michel Maric, économistes, et Jean-Baptiste Eyraud, président de Droit au logement
 
Droit du travail
Le RMA : une aide ou un salaire ?
Jacqueline Lorthiois, socio-économiste
 
Une notion floue, dangereuse et inopérante
Contre la mixité sociale
Martine Chanal, sociologue, et Marc Uhry, Alpil
 
Lois et politiques
L’incohérence sociale, ou le traitement des classes dangereuses
Louise Brochard, militante de l’Adels
 
Programmes de rénovation urbaine
Le virage libéral de la politique de la ville
Philippe Méjean, urbaniste
 
acteurs
 
Les départements face à la loi
« On ne peut pas nous imposer le RMA »
rencontre avec Mylène Stambouli, adjointe au maire de Paris
 
Conseils généraux
Quelle solidarité avec les moins de 25 ans ?
rencontre avec Alain Robert, vice-président du conseil général de Loire-Atlantique
 
Démolitions / rénovation urbaine
Je démolis, tu te barres
Véronique Berkani, journaliste
 
Logement social
« Pour un service public du logement »
rencontre avec Bernard Birsinger, maire de Bobigny
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Démolitions / rénovation urbaine
Je démolis, tu te barres
Par Véronique Berkani, journaliste
 
La politique Borloo de démolition de logements sociaux dans les zones urbaines sensibles est lancée. À la clef, pour les mairies, des aides financières conséquentes qui mènent certaines d’entre elles, engagées dans une course effrénée, à négliger la concertation, même minimale, avec les habitants.

La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003, dite loi Borloo, prévoit, « en cas de nécessité liée à la vétusté, à l’inadaptation à la demande, ou à la mise en œuvre d’un projet urbain », la démolition de 200 000 logements locatifs sociaux ou de copropriété dégradées sur cinq ans – soit une moyenne de 40 000 par an –, ainsi que la constitution d’une offre nouvelle de 200 000 logements locatifs sociaux et la réhabilitation de 200 000 logements locatifs sociaux. Lors de l’annonce de son plan de cohésion sociale, le 30 juin 2004, le ministre de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale, a surenchéri en proclamant le passage de la production effective de logements sociaux de 80 000 en 2004 à 120 000 en 2009, soit un total de 500 000 en cinq ans. « Entre ce qui est programmé et ce qui sera réellement fait, il faut s’attendre à des écarts importants », prévient Didier Vanoni, sociologue pour le bureau d'étude Fors-Recherche sociale. « Une grande partie des budgets nécessaires aux mesures annoncées par Jean-Louis Borloo n’existe pas, il s’agit d’appels à financement : environ les 5 / 6e de ces budgets seront apportés par les collectivités locales, les bailleurs et l’emprunt », ajoute-t-il. Des chiffres également estimés « peu réalistes » par Patrick Doutreligne, délégué général de la Fondation Abbé Pierre. « Techniquement, on ne sait pas démolir 40 000 logements par an. D’ailleurs, la loi de finances 2004 prévoit 15 000 démolitions, un chiffre qui ne sera probablement même pas atteint. » Principal outil de la loi Borloo, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) a été mise en place en mars 2004. Elle a été créée dans le but de simplifier et d’accélérer les démarches des collectivités locales et des organismes HLM désireux de mettre en œuvre des projets de rénovation urbaine dans les quartiers prioritaires (1).
Mais, alors que le logement traverse une crise sans précédent (1 600 000 demandeurs de logements sociaux en France), est-il bien raisonnable de rayer certaines cités de la carte pour les remplacer par des constructions de taille plus modeste, avec moins d’appartements et, mixité sociale oblige, davantage de loyers intermédiaires et de logements en accession à la propriété, réduisant d’autant le nombre de logements à loyers modérés ? Le risque n’est-il pas que les communes accueillant un important parc social profitent de « l’aubaine Anru » pour réduire la densité de certains grands ensembles, sans pour autant que les communes « peu sociales » consentent un important effort de construction, la réflexion intercommunale sur ce sujet sensible demeurant embryonnaire ?

La « foire d’empoigne »

Au 30 juillet 2004, 74 dossiers avaient été examinés par le comité d’engagement de l’Anru et 217 devraient être validés d’ici la fin de l’année. « On a un peu l’impression que c’est la foire d’empoigne. On dirait que les maires se disent qu’il faut faire le plus vite possible, car les premiers arrivés seront les mieux servis. La loi Borloo est une aubaine pour eux, elle permet de disposer de moyens conséquents pour démolir les quartiers “à problèmes” », souligne un membre d’une amicale CNL (Confédération nationale du logement) dont le quartier des Grésillons, à Gennevilliers (Hauts-de-Seine), est concerné par un projet de démolition. « Ils pensent pouvoir ainsi effacer les problèmes sociaux, mais ils ne font que les déplacer ! » Victimes de cette précipitation, la réflexion sur la ville de demain et la concertation avec les habitants peuvent bien attendre. « On est arrivé au bout d’un système mais, plutôt que de se poser des questions sur les vrais problèmes, on croit les liquider par la démolition », juge Didier Vanoni. « Où sont les penseurs des quartiers populaires d’aujourd’hui ? On nous dit que le modèle des grands ensembles est obsolète, mais le contre-modèle n’existe même pas en théorie. Les élus ne disent rien de plus que “des gens plus riches dans des petits ensembles, c’est mieux que des pauvres dans des grandes cités”... Certains quartiers sont des plaques tournantes de la drogue, le théâtre de règlements de compte entre bandes rivales, mais ça ne sera pas moins dur dans un autre contexte architectural. »
Jean-Baptiste Eyraud, président de Droit au logement, va plus loin en estimant que les financements de l’Anru ne sont pas destinés à améliorer les conditions de vie des habitants des quartiers populaires, mais « à modifier profondément leur sociologie. Après l’épuration sociale des centres-villes, on passe à la phase d’épuration au-delà de la petite couronne, car le foncier y a pris de la valeur et les populations qui y vivent dérangent. » Dans ce climat de « sauve qui peut », la concertation avec les habitants est sérieusement mise à mal, même si la loi indique qu’il est « souhaitable d’associer par une concertation active les représentants des habitants pour tout le déroulement de la démarche ».
À Poissy (Yvelines), les habitants de La Coudraie se sont réveillés avec la gueule de bois le lendemain de l’annonce de la démolition de leur quartier, en mars 2004. Lors d’une réunion organisée par la mairie, le bailleur (France habitation) et la DDE, un seul message leur a été délivré : « Dépêchez-vous de vous inscrire à la cellule de relogement ». « Nous avons été mis devant le fait accompli », déplore Amandine Gulubay, porte-parole du collectif des habitants de La Coudraie. « Lorsque des gens ont protesté, le maire leur a répondu : “Vous ne comprenez pas ce qu’on vous dit ? Vous avez besoin d’un interprète ?” Les gens ont été extrêmement choqués par le mépris manifesté à leur égard. » D’autant que la mairie refuse tout contact avec le collectif qu’elle considère comme non représentatif et que, dans une campagne outrancière, elle s’acharne à dévaloriser le quartier et ses habitants. Un journal de quatre pages titré Les raisons de la reconstruction a ainsi été très largement distribué à travers la ville (sauf à La Coudraie), dans lequel des extraits d’articles de la presse locale évoquant des faits divers dressent un portrait à charge du quartier. Un rassemblement a réuni 400 personnes le 15 mai, alors que La Coudraie loge actuellement 290 familles. Ses habitants, qui se sentent mis à l’index et abandonnés par la mairie, ne comprennent pas que la démolition puisse constituer une solution aux problèmes réels du quartier. « Nous sommes certes demandeurs d’une réhabilitation lourde, mais si celle-ci se fait pour nous, et non pour d’autres qui viendraient habiter ici à notre place. De plus, 1 200 demandes de logements sociaux sont en attente actuellement à Poissy. Et nous, il faudrait qu’on nous reloge avant tous ces gens, alors que nous sommes déjà logés, que nous n’avons rien demandé ? », s’interroge Monsieur Kaouah, membre du collectif qui insiste sur la qualité du bâti et la surface des appartements destinés dans les années 60 aux cadres de l’usine Peugeot, toute proche. Le lieu est certes isolé du centre-ville, mais niché dans un coin de verdure et situé à la sortie de l’A14, à 15 minutes de La Défense. Un site très convoité, limitrophe de banlieues huppées (Saint Germain-en-Laye, Villennes-sur-Seine), et en face duquel devrait un jour sortir de terre un énorme complexe commercial et de loisirs à l’américaine, « Les terrasses de Poncy ». Un projet dans les cartons de la mairie depuis longtemps, qui pourrait bientôt ressortir fort à propos… En effet, le projet esquissé pour La Coudraie par la mairie et le bailleur (« 400 logements, mêlant harmonieusement habitat social, petits collectifs, maisons de ville et particulières en accession libre à la propriété ») ne semble pas, de prime abord, destiné à la population actuelle du quartier, qui sera probablement disséminée dans des quartiers plus relégués de la ville ou dans d’autres communes. Contacté par Territoires, Jacques Masdeu-Arus, député-maire (UMP) de Poissy (2), n’a pas souhaité répondre à nos questions. Le conseil municipal a voté le 25 juin les budgets nécessaires aux études préalables au projet de démolition-reconstruction en vue de présenter le dossier à l’Anru. L’Agence dit ne pas avoir encore eu connaissance du dossier et indique qu’un règlement général est sur le point d’être validé par son conseil d’administration qui stipule que « l’association des habitants des quartiers concernés à l’élaboration du projet est la meilleure garantie de la pertinence du projet au regard de leurs aspirations ». « En comité d’engagement, le délégué territorial de l’Anru peut parfaitement faire remarquer au maître d’ouvrage – le maire ou le président de l’ÉPCI – que la concertation n’a pas eu lieu et donner des instructions pour y remédier. Jusqu’à présent, ce n’est pas arrivé », indique Frédéric Ebling, de l’Anru.

Politique de la « table rase »

À Bourges, ville du ministre Serge Lepeltier, ce sont 2 500 à 2 700 logements qu’on prévoit de mettre à bas dans les quartiers Nord, ce qui équivaut à la moitié du parc social de la ville. À la place, 1 700 reconstructions sont annoncées sous la forme de petits collectifs et de zones pavillonnaires, « théoriquement du logement social », indique Jean-Michel Guérineau, vice-président du conseil régional du Centre et conseiller municipal d’opposition (PC) à Bourges. Les habitants, qui ont appris la nouvelle par la presse, ne savent ni à quel prix ni dans quelle surface ils vont être relogés. De l’avis de l’élu local, malgré une mobilisation organisée par une amicale de locataires, un climat de résignation règne, car les questions de relogement se règlent fatalement de façon individuelle, sans visibilité globale de l’impact social de l’opération. Celui-ci constate également que le renouvellement urbain passe essentiellement par la démolition, avant d’éventuelles reconstructions. « C’est la politique de la “table rase”. Non pas que des destructions ne soient pas nécessaires – surtout quand on a organisé la vacance, voire la détérioration d’une partie du patrimoine –, mais elle nécessiterait du discernement pour éviter les gâchis, les gaspillages et les erreurs. Dans le projet, 81 % des financements sont consacrés aux démolitions / reconstructions, contre 17 % seulement aux réhabilitations / résidentialisations. Il me semble que, dans ce choix, les habitants eux-mêmes auraient été les meilleurs conseillers. »
La principale inquiétude des futurs relogés réside dans l’effort financier inévitable qu’ils auront à consentir s’ils accèdent à un logement neuf ou plus récent, mieux situé, etc. « Des gens qui payent pour l’instant des loyers modiques n’auront pas les moyens de rester sur place, car les loyers des logements neufs qui remplaceront leur habitat actuel ne seront pas abordables pour eux. Sans compter que, souvent, les logements plus récents sont équipés en chauffage électrique, ce qui complique encore la maîtrise du budget des ménages », craint Carolina Cordova, présidente de l’Amicale des locataires Aviateurs. Dans ce quartier d’Orly (Val-de-Marne), 641 logements sociaux pourraient être démolis et remplacés par 318 logements. « Un habitat plus attractif, moins dense, en locatif social, intermédiaire et en accession à la propriété ; des îlots d’habitation de taille plus conviviale, avec des jardins de pied d’immeubles protégés », selon les termes de la brochure imprimée par la mairie, décrivant un futur idyllique, mais dont les familles aux revenus modestes seront exclues. Car la mixité sociale figure parmi les objectifs de la loi Borloo. Une volonté a priori louable, mais qui devient parfois un prétexte commode pour les villes de ne plus accueillir de ménages modestes quand elles estiment avoir atteint un certain « équilibre social », par nature toujours très fragile. À La Courneuve, les démolitions des barres Présov et Ravel, le 23 juin, dans le quartier des 4 000, s’inscrit clairement dans cet objectif de mixité, qui passe, dans une ville qui compte 57 % de logements sociaux, par un appel du pied aux classes moyennes. Présov et Ravel, ainsi que le Renoir, détruit en 2000, représentaient 1 080 logements sociaux. Seuls 300 logements seront reconstruits sur le site, comprenant 40 % de logements sociaux et 60 % de logements de type intermédiaire, de copropriétés et de maisons de ville. Gilles Poux, maire communiste de La Courneuve, a rappelé, à l’occasion de l’implosion spectaculaire des deux barres, retransmise en direct sur France 2, que l’Île-de-France comptait 300 000 demandeurs de logements sociaux et que peu de villes fournissaient un effort à la hauteur de celui que sa commune consentait. Une manière d’appeler au partage de cet effort… Les habitants des 4 000 auront au moins eu la chance d’être consultés en amont du projet : en 1999, près de 70 % des habitants concernés s’étaient prononcés pour la destruction.
Dans le quartier de La Duchère, à Lyon, la procédure fut plus sommaire. Contenu dans le programme du candidat Gérard Collomb aux élections municipales de 2001, le principe de la démolition de 1 500 logements sociaux (sur 4 000) n’est pas négociable. « La commande du politique est de passer de 80 % de logements sociaux à 60 % à La Duchère », explique Frédéric Raynouard, directeur adjoint de la mission GPV. « Les logements démolis seront reconstruits dans les autres arrondissements de la ville de Lyon, qui ne compte en moyenne que 17 % de logements sociaux », explique-t-il. Il ne s’agit bien sûr pas de réduire la pauvreté, mais de mieux la « répartir » car, de l’avis du GPV, la concentration de populations en difficulté accroît les coûts sociaux. Mais certains habitants ne l’entendent pas de cette oreille, notamment le tiers de locataires qui résident encore dans la Barre 260 (300 logements), et qui s’étonnent qu’un immeuble réhabilité en 1997 et en 2001, qui ne peut donc pas être assimilé à un bâtiment « insalubre », puisse faire l’objet d’une mesure aussi radicale. On leur rétorque que la destruction de cet immeuble doit être le « signe fort » de la rénovation de La Duchère, car il va laisser sa place à un espace public central. « Une démolition… est-ce un signal pertinent ? », s’interrogent les habitants, qui demandent un moratoire « afin de prendre le temps de l’écoute réciproque et de redéfinir des objectifs partagés par tous ».
Aujourd’hui fortement encouragée par l’État, la démolition est plébiscitée par les maires. Au risque de s’apercevoir un peu tard que la pauvreté ne se dissout pas par magie dans l’implosion des cités sacrifiées.

V. B.
 
> POUR ALLER PLUS LOIN
 
Contacts et sites internet

www.cohesionsociale.gouv.fr
Le site du nouveau ministère de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale. On y trouve notamment le plan de cohésion sociale présenté le 30 juin 2004 par Jean-Louis Borloo au conseil des ministres.

http://i.ville.gouv.fr
Le centre de ressources internet de la délégation interministérielle à la ville.

www.ville.gouv.fr
Le site de la délégation interministérielle à la Ville, où l’on peut notamment consulter la carte des sites de projets de rénovation urbaine.

www.professionbanlieue.org
Actualité et ressources sur la politique de la ville, notamment en Seine-Saint Denis.
Profession banlieue, 15, rue Catulienne - 93200 Saint Denis
profession.banlieue@wanadoo.fr

Alerte : réseau de quarante fédérations et associations nationales de lutte contre la pauvreté et l’exclusion.
Coordination : Uniopss, 133, rue Saint-Maur 75541 Paris cedex 11
Tél. : 01 53 36 35 00, fax : 01 47 00 84 83

www.bip40.org/fr/
Consultez le baromètres du Réseau d’alerte sur les inégalités. Un état des lieux suivi et sérieux des inégalités et de la pauvreté, qui se joue des chiffres « officiels », et une réflexion appropriée sur les indicateurs statistiques alternatifs.

www.globenet.org/dal
Site de Droit au logement : leurs positions, leurs actions, leurs archives en textes et en photos, les comités Droit au logement près de chez soi, l’état des lieux du logement et des inégalités en France, etc.

www.avisdekosocial.org
Le site du collectif d’artistes mené par le groupe Les Têtes raides : annonce des prochains concerts et pétition à signer en ligne.

À lire

Banlieues en difficultés : la relégation, par Jean-Marie Delarue, Syros alternatives, 1991

Quels logements pour quelles populations ? Enjeux, contraintes et leviers, actes de rencontres, Profession banlieue et Pôle de ressources 95, 2001

Politique de la ville, entre participation et pacification, dossier de la revue Territoires n°441, en partenariat avec Profession banlieue, octobre 2003

Fleurs de béton, par Alain Vincenot, éditions Romillat, 2001. La démolition du Renoir, dans le quartier des 4 000 (La Courneuve), vu par ceux qui y ont vécu.

Logements : démolition pour faire quoi ?,
Service technique de l’urbanisme, 1988

La politique de la ville, dossier de la revue Regards sur l’actualité n°296, La Documentation française, décembre 2003

Droit au logement, qu’en avons-nous fait ?, dossier de la revue Économie & humanisme n°368, mars-avril 2004

Droit au logement : construire la responsabilité. Rendre opposable le droit au logement pour garantir sa mise en œuvre, intégrer les besoins des handicapés dans les politiques de l'habitat, 9e rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, 2003

Le logement des personnes défavorisées, revue Recherche sociale n°167, juillet - septembre 2003

Vivre ensemble : l’avenir de la mixité sociale et culturelle, actes de colloque, Centre de recherche et d’action sociales (Ceras), 2002

La question sociale en France depuis 1945, par Maurice Parodi, Philippe Langevin, Jean-Pierre Oppenheim et Nadine Richez-Battesti, Armand Colin, 2000

Décentralisation : le défi de la cohésion sociale, dossier de la revue Pouvoirs locaux n°58, septembre 2003

À noter, deux livres pour une approche sexuée de la politique de la ville :

Droit de cité pour les femmes, par Christine Bulot et Dominique Poggi, collection les Savoirs de la ville, éditions de l’Atelier, 2004

Cités de femmes, l’espoir maintenant, par Cécile Petident et Muriel-André Sourie, collection D’un autre regard, éditions du Félin, 2002

 
journal de TERRITOIRES n° 450 - septembre 2004
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Transferts de compétences
Une décentralisation sans voie et sans voix
Par Bruno Rémond, politologue, professeur à Science Po Paris et professeur associé à l’École nationale supérieure de Cachan
 
Le gouvernement a imposé au parlement son texte sur les transferts de compétences, fin juillet, sans vote, au terme d’un débat non mené.

Quel contraste ! Au projet politique de 1982, mûrement réfléchi et correctement défini, « d’enraciner l’unité de la République dans l’autonomie et la diversité de ses collectivités locales », répond, vingt ans après, un écho assourdi et déformé qui entraîne irrésistiblement le processus de décentralisation dans une voie sans issue, tant institutionnellement que démocratiquement. Affligeant, parce que médiocre et mesquin, tel apparaît, en effet, de plus en plus le faux « acte II de la décentralisation » initié en 2002 par l’actuelle équipe gouvernementale. Qu’on en juge.
La révision constitutionnelle de mars 2003, dont le texte est tout à la fois enflé et flou, ne contient aucune innovation institutionnelle ou fonctionnelle : il entérine seulement les évolutions déjà votées législativement en 1982 (une décentralisation comme principe d’organisation politique) et en 1992 déjà fortement concrétisée (la subsidiarité comme modalité de réalisation).
La loi organique relative à l’expérimentation autorise, à tous les stades du processus, le retour des contrôles d’opportunité, donc de la tutelle préfectorale et étatique abrogée depuis 1982. Et sa mise en œuvre, en tout état de cause délicate et peu réaliste, rendra plus illisible la répartition de compétences entre les pouvoirs publics.

Accroissement considérable des transferts de charges

L’économie générale de la loi organique relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales est tout autant inquiétante. Les notions mal définies de « ressources propres », « d’autonomie financière » sont d’interprétation tout à la fois compliquée et aléatoire du fait de l’intervention du concept de « part déterminante » et, en outre, s’appliquent non aux collectivités elles-mêmes mais à des donnée abstraites, celles des « catégories » de collectivités.
En outre, son entrée en vigueur va coïncider avec la suppression de la taxe professionnelle, réforme fiscale irréfléchie et à rebours des évolutions souhaitées et nécessaires. Réforme fiscale qui va de plus aboutir à exonérer les entreprises de toute participation au financement des services et investissements locaux qui concourent pourtant amplement à leur réussite économique. Belle conception de la solidarité financière et sociale !
Quant aux transferts de compétences, ils ne font que prolonger sans innovation fonctionnelle et surtout sans réorganisation institutionnelle ceux réalisés en 1982 avec, à la clé, l’inquiétante perspective d’un accroissement considérable des transferts de charges. Tout va concourir à ce résultat : nécessité d’augmenter les effectifs insuffisants des personnels de service dans les lycées et les collèges comme dans le secteur social, accroissement des dépenses de RMI, prise en charge du RMA, etc. Le leitmotiv de la partition écrite par l’État est bien celui-ci : se décharger à moindre frais sur les collectivités locales des actions publiques devenues trop coûteuses par nature ou par structure. À cela s’ajoute parfois la mesquinerie partisane, comme celle qui conduit à retirer aux régions la compétence en matière de développement économique qu’il était envisagé de leur affecter, option pourtant tout à la fois parfaitement logique et dans le droit fil des textes législatifs antérieurs de 1972, 1982, 1988 et 1992.

La décentralisation est par essence de nature politique

Tout cela sans vue d’ensemble, sans schéma institutionnel, sans option politique sur le devenir respectif des différents niveaux de pouvoirs publics, de l’État à la commune ! En particulier, est ainsi contourné l’obstacle fondamental constitué par l’empilement des niveaux décisionnels. Contourné, mais non réglé. Pourtant, l’enjeu du débat sur la décentralisation est par essence et fonctionnement de nature politique. Il ne s’agit pas, dans une approche seulement bureaucratique, d’affecter des tâches, de répartir des charges et d’imposer des procédures, mais de définir la nature, la portée et l’intensité du pouvoir – du pouvoir ! – conféré aux différents niveaux électifs institutionnels par le suffrage universel. L’oublier est une erreur profonde qui entraîne la décentralisation, par l’absence des réformes de structure que sa réussite à terme suppose et impose, sur une mauvaise voie.
Mais tout ceci n’a peut-être pas d’importance, au-delà des effets médiatiques escomptés et des avantages financiers recherchés par et pour l’État. La preuve ? Sans vrai débat, les derniers textes législatifs issus, paraît-il, des « Assises des libertés locales » tenues en 2002 et en 2003, ont été adoptés en 2004 sans vote.
Sans voie et sans voix, telle apparaît bien la soi-disante relance de la décentralisation.

B.R.