Croiser participation citoyenne et développement social est un exercice difficile : l’universalité du statut de citoyen cohabite mal avec les critères du travail social, et les situations de vie des personnes en période de précarité sont souvent mises en avant comme des barrières quasi-infranchissables vers une réflexion pour l’intérêt général. L’expérience pragmatique du comité d’usagers du CCAS d’Angers explore pourtant des pistes qui tentent, avec des prémices de succès, de concilier les deux.

« L’idée que j’avais lancée à la dernière réunion était manifestement mauvaise. Vous avez été nombreux à le dire, et je pense qu’au fond, c’est plutôt sain. Je retire donc ma proposition. » Ainsi commence Hervé Carré, adjoint au maire d’Angers (Maine-et-Loire) chargé du développement social et des personnes âgées et vice-président du Centre communal d’action sociale (CCAS) de la ville, en ouverture de la réunion plénière du comité des usagers du CCAS, mardi 20 janvier au soir. Sous les suspensions en cristal de la République décentralisée, cinquante-cinq personnes sont réunies afin de se donner un plan de travail pour les six mois à venir, et parmi elles, vingt-cinq usagers du CCAS. En ouverture des travaux, l’élu donne directement le ton : reconnaissant une erreur de jugement, et en en prenant acte publiquement, il ouvre ainsi à chaque participant le droit concret à l’erreur dans les débats à suivre, respectant ainsi l’obligation de tâtonnement d’un dispositif expérimental et participatif, qui n’est officiellement en place que depuis juillet 2002.

650 idées exprimées en un an
Pour en retracer l’historique, il faut en fait revenir à novembre 1996, et à la mise en place d’une commission extra-municipale avec l’ensemble des associations de chômeurs de la ville, ayant pour but de proposer des actions d’amélioration de la vie quotidienne des demandeurs d’emplois et des personnes en situation précaire. Cette commission a notamment permis la publication d’un guide « à l’usage des demandeurs d’emploi », édité en 1998, puis 1999 et en cours de ré-actualisation. De cette expérience de concertation, le CCAS, alors cheville ouvrière de la commission extra-municipale, a retenu « l’efficacité » d’une démarche qui, bien loin de ralentir les projets, permettait de les valider dans leur pertinence par rapport au public ciblé et de rendre, par exemple, le guide particulièrement lisible et accessible pour les demandeurs d’emploi. Suite à ce travail, un « groupe exploratoire » réunissant des associations intervenant dans le champ social, des agents du CCAS, des élus de la ville et des usagers du centre a été mis sur pied, afin de construire les contours de ce que pouvait être un futur comité des usagers(1). Élus, usagers, associatifs et techniciens ont rendu une copie qui fut validée par les politiques fin 2001, permettant le début d’un réel travail de mobilisation des usagers dès 2002, notamment au travers d’une série de spectacles-débats dans les quartiers pour présenter la démarche et le rôle de la parole des usagers dans une organisation comme le CCAS. « Fin 2002, après une année de concertation, nous avions à disposition 650 idées à "tamiser" et à organiser en grands axes de travail pour le comité des usagers ! », indique Catherine Cottenceau, chef de projet au CCAS et responsable du suivi du comité d’usagers.

Ce qui frappe : le rythme soutenu de la démarche
Le comité regroupe quatre-vingt-dix membres, dont plus de soixante usagers (choisis sur la base du volontariat), des associatifs, six élus de la ville et des agents du centre communal. Mis en place pour deux ans, son mandat prend fin en juillet 2004. De la profusion initiale, huit chantiers prioritaires ont été définis, qui en sont aujourd’hui à différents stades de mise en œuvre.
Depuis le début, en 2001, du groupe exploratoire, alors que le comité à d’ores et déjà défini des chantiers en cours de réalisation et s’apprête à construire sa méthode d’évaluation de fin de premier mandat, ce qui frappe le plus le regard extérieur est bien le rythme extrêmement soutenu de la démarche.
D’abord parce que les huit projets en cours (même s’ils ne verront pas tous le jour avant juillet 2004) sont assez ambitieux, notamment dans les partenariats nécessaires à leur accomplissement : création d’une prestation de prêts remboursables ; formation des membres du comité d’usagers à l’écoute et à la communication ; production d’un Guide du bien-être à Angers (chantier « estime de soi ») ; lancement d’un journal pour les usagers du CCAS ; organisation d’un forum le 18 avril sur le « droit aux vacances pour tous » ; montage d’une maison parents-ados. Deux chantiers continuent leur exploration sans s’être arrêtés sur des actions immédiatement réalisables : « Comment mieux habiter ? » (rénover son logement, informer les locataires sur leurs droits et devoirs, restaurer les liens avec les bailleurs…) et « Dialogue avec la jeunesse ».
Ensuite parce que la création du comité d’usagers a également fait bouger les choses en interne du CCAS, et ce de manière importante. « Dès janvier 2003, quand nous sommes entrés dans la phase des études de faisabilité des actions imaginées », raconte Catherine Cottenceau, « il nous a semblé que l’accompagnement social n’était pas près, dans son organisation et ses compétences à intégrer réellement ces chantiers qui allaient s’ouvrir. » Deux solutions sont alors envisagées : recruter d’autres chefs de projet du profil de Catherine Cottenceau, capables de mener des démarches de développement social, ou profiter d’une réorganisation en cours au sein du centre communal pour former les agents volontaires à la conduite de projet. Car, parallèlement, alors que le CCAS a déjà travaillé de 1998 à 2001 sur la modernisation de son accueil social, il engage début 2003 une étude sur la prise en charge effective des allocataires RMI. « Nous nous sommes alors rendus compte que sur cent personnes demandant le RMI par notre intermédiaire, seules trente étaient effectivement accueillies en entretien individuel », explique Catherine Cottenceau. « De plus, nous mettions en moyenne six mois à les rencontrer, à cause de procédures administratives obsolètes. Pourtant, on sait que plus on rencontre les gens rapidement, plus cela peut leur être bénéfique dans leur parcours. Enfin, les entretiens ne se faisaient que sous un mode individuel, en face à face, sans intégrer de dynamique collective. Face à ces constats, nous avons proposé des changements pour prendre en charge tous les allocataires et réorganiser les entretiens. »

« Il fallait répondre aux sceptiques »
L’occasion est trop belle ; un contrat de deux ans est passé avec vingt agents volontaires du CCAS pour les former à des pratiques collectives et à la conduite de projets de territoire : théorie de la conduite de projet, du concept de développement, de la tenue de réunion, aide à l’écriture professionnelle, gestion du temps, mise en place de plan d’action, etc. Mais la formation comprend aussi un volet action… par le suivi des huit chantiers du comité d’usagers. Ainsi, les agents suivent les chantiers et sont accompagnés, par des séances de débriefing, des grilles d’analyse de leur pratique, etc. L’enjeu n’est pas uniquement l’acquisition de nouvelles compétences, mais aussi le frottement avec une culture du projet qui est encore quelquefois éloignée de l’action sociale. Pour Patrice Eloy, directeur du CCAS, « les travailleurs sociaux ont encore beaucoup à l’esprit la pyramide de Maslow(2) qui définit la priorité des besoins humains. La démarche de citoyenneté des usagers bouscule cette vision, en affirmant que le besoin de culture et d’accomplissement n’est pas à réaliser en dernier, en “aboutissement“ de la personne, mais qu’il est essentiel à tout moment. » L’ampleur de ces changements et projets en cours, menés sur une période aussi courte, engendre forcément un certain nombre de frottements, différemment ressentis par exemple par les élus et les usagers. Pour Odile Sallé, conseillère municipale et membre du collège des élus du comité d’orientation stratégique du comité d’usagers, « le temps est de toute façon un ressenti ». Mais pour Hervé Carré, le rythme élevé de l’expérience jusqu’à aujourd’hui entraîne un problème : il n’a pas permis une appropriation suffisante du projet par la grande majorité de ses collègues élus et des services de la ville. « Nous sommes très attentifs à ce que le comité d’usagers n’ai pas l’air d’être dans l’injonction vis-à-vis des autres acteurs de la ville, élus ou techniciens. Nous devons donc prendre le temps de bien faire comprendre la démarche, pour qu’un groupe peu connu et travaillant très vite ne mette pas en souffrance par ses interpellations des acteurs qui n’auraient pas eu le temps "de suivre". En même temps, l’intervalle réduit (en deux ans) durant lequel nous avons travaillé, nous contraint à une efficacité qui était obligatoire, car nous avons dû répondre au scepticisme du début : créer un comité consultatif avec des personnes en difficulté sociale. Le rendre crédible par des réalisations visibles était vécu par beaucoup comme un pari inatteignable. »

« Des missiles dans tous les coins de la ville »
La préoccupation d’Hervé Carré vient directement d’une des réussites de l’expérience : la manière dont les usagers ont compris leur mission. « Beaucoup de gens pensaient que le comité d’usagers allait s’occuper du CCAS, et uniquement du CCAS, dans une démarche fermée entre des usagers et un équipement », explique Patrice Eloy. « Mais ça ne s’est pas passé comme ça ; les participants se sont attaqués à la question du mal-vivre, dans toute ses dimensions. Quand on veut ouvrir un chantier sur le logement, les transports, les vacances pour tous, etc., on se met en position d’envoyer des "missiles" dans tous les coins de la ville. C’est aussi ce qui explique que, pour les chantiers, le rythme de mise en œuvre ait paradoxalement paru très lent à certains usagers : si on nous avait demandé de repeindre le hall ou de refaire un document interne au CCAS, cela aurait demandé une réactivité beaucoup plus simple et rapide que si l’on travaille avec des partenaires, de nombreux services de la ville, etc. » Aujourd’hui, si le pari que représentait la création du comité doit être évalué et si beaucoup attendent la réalisation concrète des premiers chantiers, élus et direction du CCAS espèrent mettre à profit la fin du premier mandat pour « passer de l’expérimental à l’institué », selon Patrice Eloy. À cet effet, ils proposent une durée de « latence », après juillet 2004, pour prendre le temps de consolider et de capitaliser les acquis des deux premières années, et « pour responsabiliser élus et services vis-à-vis des projets engagés, pendant la période où il n’y aura plus d’usagers pour les porter », rajoute Lise Couëdy, maire-adjointe à l’écoute et à la proximité. Une manière de dé-marginaliser l’action sociale, volonté présente en filigrane tout au long du projet angevin.

N. L.


Catherine Cottenceau : 02 41 05 49 27
Union nationale des CCAS : 03 20 28 07 50

(1) La mise en place du comité des usagers du CCAS d’Angers avait été signalée dans le journal de Territoires de novembre 2002.
(2) Voir par exemple la page web http://home.nordnet.fr/~sdelbecque/cour/maslow.htm