De Dubedout à l'Islam des quartiers
Participation politique : l'héritage des cités
par Philippe Estèbe, Politologue
Participation à l'échelle
intercommunale
Le grand retard
par Véronique Berkani, journaliste
Outils
104 instances et dispositifs participatifs ou de concertation
par Nicolas Leblanc, journaliste
Pour aller plus loin...
acteurs
"Les parisiens découvrent la
concertation"
Portrait de Gabrielle Grammont, agent de développement
local
Organisation communale
De la participation à la territorialisation
rencontre avec Michel Didier et Frédéric
Léonhardt, directeur du centre de ressources de la DIV
et chargé de mission à la DIV
Politique de la ville... et de villages
portrait de Philippe Allex-Billaud
"plus de concertation : avec la population...
et entre élus"
rencontre avec Patricia Bollinger, maire adjointe
Qualification mutuelle
des habitants-problème aux habitants-solution
par Suzanne Rosenberg, consultante
L'architecte, l'élu et l'habitant
portrait de Marie Chabrol, architecte
débats
Politique de la ville
Renouvellement urbain ou renouvellement démocratique
?
par Céline Braillon, administratrice
de l'Adels
Les salariés de la participation
Démocratie participative et professionnalisation de la
militance
par Abderahim Lakehal, coordinateur de quartier
Table ronde d'acteurs de Seine-Saint-Denis
La participation, de l'agglo au quartier
Les coorodnnateur de quartier, l'élu
et l'habitant
Les dangers de la politisation
par Halima Mekarbech, coordonnatrice de quartier
> L'ARTICLE DU MOIS
Participation à l’échelle
intercommunale
Le grand retard
par Véronique Berkani
Nombre de transferts de compétences
des communes vers les structures intercommunales se sont opérés
ces dernières années. Un renforcement du pouvoir
de l’échelon intercommunal qui ne s’est encore
guère accompagné d’une politique de proximité
et de concertation.
La participation des habitants plonge ses racines dans la politique
de la ville – apparue au début des années
80 –, qui met l’accent sur la nécessaire
implication des citoyens et de leurs associations dans les quartiers
dits “ relégués ”. Du quartier, on
s’est ensuite “ élevé ” à
l’échelle de la ville (du développement
social des quartiers aux contrats de ville), pour tenter d’accéder
aujourd’hui au niveau intercommunal avec les contrats
de ville intercommunaux (2000-2006). Mais la greffe semble avoir
du mal à prendre, la dimension intercommunale de la participation
demeurant embryonnaire, alors qu’apparaissent des circuits
de décision de plus en plus complexes dans lesquels il
serait urgent que les citoyens puissent trouver leur place.
Exemple symptomatique, dans une communauté d’agglomération
de la banlieue parisienne, à l’occasion du projet
d’une opération urbaine lourde, la concertation
avec les habitants a pu trouver in extremis quelques financements
par l’intermédiaire d’une ligne budgétaire
consacrée aux “ imprévus ”.
Principale cause de ce “ vide démocratique ”,
la répartition des compétences entre les communes
et la structure intercommunale. La compétence “
démocratie locale ” reste dans la quasi totalité
des cas l’apanage des communes. “ Le rôle
des élus locaux est de se situer au plus près
des habitants, dans la proximité ”, pense Joëlle
Schreiner, directrice du service politique de la ville de la
communauté urbaine du Grand Nancy. “ Il est important
que ceux-ci l’affirment face aux élus communautaires
ou aux technocrates qui pourraient les dessaisir de certaines
de leurs prérogatives. Il ne me semble pas que le niveau
intercommunal pèche par un manque de démocratie
; elle se situe simplement sur des temps différents.
Nous veillons toujours à articuler les deux niveaux,
communal et intercommunal. ” Exemple, pour le Grand projet
de ville (GPV)* du Plateau, à cheval sur trois communes
(Nancy, Laxou et Maxéville), différents scénarios
de renouvellement urbain ont été soumis aux instances
locales de participation de chaque ville (les ateliers de vie
des quartiers à Nancy, les commissions de quartier à
Maxéville et les conseils de développement à
Laxou). Et au niveau communautaire, des journées “
cartes sur table ” ont été organisées
afin que les habitants puissent visualiser ces projets et faire
part de leur avis. “ Pour nous, il existe bien une dimension
communautaire de la participation des habitants ”, affirme
Joëlle Schreiner.
La construction du “ territoire humain ”
communautaire en retard
Catherine Hanriot, maire de Pierrefitte-sur-Seine (Seine-Saint
Denis) et vice-présidente de la communauté d’agglomération
de Plaine commune, conteste la conception d’une intercommunalité
qui s’érigerait en une sorte de superstructure
qui se substituerait aux communes. “ Nous tenons à
ce que les municipalités conservent leur compétence
en matière de démocratie locale, au plus près
des habitants, afin de ne pas éloigner encore davantage
le citoyen de la décision. ” Les sept villes de
Plaine commune sont “ libres de mener leur politique de
démocratie locale comme elles l’entendent ”,
ajoute-t-elle. “ La ville de Pierrefitte a par exemple
décidé la construction d’une déchetterie
sur son territoire. Puisque l’environnement est une compétence
qui relève de la communauté d’agglomération,
c’est Plaine commune qui a monté le dossier et
réalisé le cahier des charges. Puis le projet
a été soumis aux habitants dans les conseils de
quartier de la ville. Cet aller-retour préalable entre
les instances communales de démocratie et l’échelle
intercommunale garantit que ce projet ne fera pas l’objet
d’un rejet de la part de la population. ”
Une position qui interroge cependant certains élus. René
François, maire-adjoint délégué
à la citoyenneté et à la vie des quartiers
à Aubervilliers (Seine-Saint Denis), regrette l’absence
de Plaine commune sur le terrain de la démocratie locale.
“ Pour schématiser, nos rapports avec la communauté
d’agglomération se résument à : "Veuillez
fournir vos réponses à nos questions et veuillez
fournir votre public lorsque nous organisons nos débats…"
Pour moi, la construction du "territoire humain" communautaire
accuse un gros retard. ” C’est aussi, en partie,
l’avis de Paul Cloutour, directeur de la mission politique
de la ville à la communauté urbaine de Nantes,
selon lequel “ il n’existe pas véritablement
de dimension intercommunale de la participation des habitants.
Chaque ville applique sa propre stratégie en la matière,
les approches ne sont donc pas obligatoirement très homogènes.
Cependant, le conseil de développement, par exemple,
peut parfaitement se saisir d’une question relevant de
la politique de la ville. ” Cette possibilité constitue
cependant un recours insuffisant puisque, dans les agglomérations,
la consultation des conseils de développement 1 n’est
obligatoire que sur l’élaboration des projets d’agglomération,
et facultative sur toute question relative à l’aménagement
et au développement de l’agglomération.
Soutenir la participation ou la mettre en œuvre
?
Dans l’agglomération grenobloise, une réflexion
est actuellement engagée sur la façon dont le
niveau intercommunal pourrait jouer le rôle de “
force dynamique ”, afin de développer la participation
sur son territoire. Renzo Sulli, maire d’Échirolles
(Isère) et président de la commission politique
de la ville de l’agglomération grenobloise (Métro),
souhaite que la Métro prenne une position officielle
sur la question, par exemple sous la forme d’une délibération
du conseil de communauté ou à travers la rédaction
d’une charte, à l’instar de la charte de
la participation coproduite par les élus et le conseil
de développement du Grand Lyon, puis adoptée par
son conseil communautaire 2. La communauté urbaine du
Grand Lyon compte par ce biais diffuser la culture de la concertation
à toutes les échelles territoriales. “ Nous
n’avons pas encore tranché ”, indique Renzo
Sulli : “ La Métro doit-elle soutenir la participation
ou la mettre en œuvre elle-même ? L’agglomération
n’est pas une supra-communalité, elle ne peut donc
rien imposer aux communes. La difficulté réside
aussi dans le fait que, plus le niveau de décision est
éloigné du citoyen, plus il est difficile de lui
faire percevoir qu’il est utile qu’il s’exprime
et qu’il s’implique. ” Afin d’alimenter
le débat, la Métro a adhéré en juillet
dernier au réseau Urbact 3 et participe en son sein à
la commission “ participation citoyenne ”, réseau
d’échanges de pratiques qui devrait déboucher
sur la production d’un guide méthodologique consacré
à la gouvernance de projet. À Amiens, la volonté
est plutôt de faire “ adhérer ” la
population à la démarche communautaire. L’agglomération
a été partagée en quatre entités
avec, à leur tête, un vice-président membre
de l’exécutif d’Amiens métropole qui
anime régulièrement des dispositifs de concertation
avec les maires, dont les “ vendredis de la proximité
”, réunions publiques présentant aux habitants
les grands projets de la communauté d’agglomération.
En juin dernier, une exposition “ Amiens métropole
: ce qui va changer dans notre métropole ” a commencé
son périple à travers les communes, accompagnée
de réunions publiques. “ J’ai constaté
à travers ces réunions que, contrairement aux
idées reçues, les citoyens parvenaient à
dépasser la vision strictement communale et à
se projeter au niveau de l’agglomération ”,
relève Hugues Verrier, conseiller auprès de Gilles
de Robien, président d’Amiens métropole.
Il n’en reste pas moins que les élus devront encore
faire preuve d’imagination pour concevoir des outils participatifs
adaptés au niveau des agglomérations, afin que
le fossé ne se creuse
pas davantage entre les citoyens et les
cénacles délibératifs où se décide
la ville
de demain.
1- Loi d’orientation pour l’aménagement
et le développement durable du territoire (juillet
1999), qui crée les conseils de développement,
composés des milieux économiques, sociaux, culturels
et associatifs.
2- Lire “ Pourquoi une charte de la participation ?
”, par Jean-Claude Barthez, Territoires n° 434,
cahier 2, Intercommunalité et démocratie locale,
Dédale et le citoyen.
3- Le programme européen Urbact doit contribuer à
améliorer la pertinence et l’efficacité
des actions menées pour lutter contre la concentration
des problèmes économiques, sociaux et environnementaux
qui se posent dans les villes européennes. Il alimente
les réflexions sur les futures politiques communautaires
dans le domaine urbain, à partir d’expériences
locales de terrain. Secrétariat : 01 47 04 11 32, www.urbact.org
* Grand projet de ville (GPV) : les grands projets de ville
ont été lancés fin 1999 et concernent
50 sites. Les interventions urbaines portent sur les restructurations
du bâti, l’amélioration de l’environnement,
l’implantation de services publics et de services collectifs,
le désenclavement des quartiers et leur intégration
à l’agglomération, et la revitalisation
économique. Le volet social donne la priorité
au programme d’accès à l’emploi,
pour la réussite scolaire, de gestion urbaine de proximité,
de renforcement des interventions dans le domaine de la sécurité,
d’offre de soins adaptée, de développement
de la justice de proximité et d’accès
au droit. La contribution de l’État est en moyenne
de 17,5 millions d’euros par GPV.
> POUR ALLER PLUS LOIN
Contacts
• Centre de ressources Profession banlieue
15, rue Catulienne - 93200 Saint Denis
Tél. : 01 48 09 26 36
Inter-réseaux DSU - 44000 Nantes - Tél. : 02 40
89 10 18
• CR-DSU Rhône-Alpes
BP 8054 - 69351 Lyon cedex 08 - Tél. : 04 78 77 01 43
• Pôle de ressources départemental villes
et développement social Val-d’Oise - 95200 Sarcelles
Tél. : 01 34 04 12 12
• Observatoire régional de l’intégration
et de la ville (Oriv) Alsace - 67000 Strasbourg - Tél.
: 03 88 14 35 89
• Institut régional de la ville du Nord-Pas-de-Calais
59000 Lille - Tél. : 03 28 82 69 52
• Centre de ressources régional ville
et hauts La Réunion
97400 Saint Denis-de-la-Réunion - Tél. : 02 62
90 47 60
• Centre de ressources régional Bretagne / Pays-de-Loire
44100 Nantes - Tél. : 02 40 58 02 03
• Centre régional de ressources pour la politique
de la ville en Midi-Pyrénées - 33100 Toulouse
- Tél. : 05 62 11 38 34
À lire
• Démocratie : une idée à réinventer,
Mouvements, n°18, 2001
• Marie-Hélène Bacqué et Yves Sintomer,
Gestion de proximité et démocratie participative,
Les Annales de la recherche urbaine, n°90, 2001
• Georges Gontcharoff, 2001 - L'Odyssée municipale.
Tome 8 : La reprise en main de la politique par les citoyens
ou la démocratie locale participative, Adels, 2000
• Frédéric Ancel, Mohamed Daassa, Christian
Leclerc, Pierre Mahey, Hélène Milet, La participation
des habitants, Profession banlieue, coll. les cahiers, 1997
• Frédéric Ancel, Laurent Barbe, Fabienne
Brugel, Philippe Deplanques, Isabelle Lamps, Gérard Léval,
Éliane Nollet, Un outil au service des habitants : les
fonds de participation, Profession banlieue, coll. les cahiers,
2002 (2e édition)
• Ouvrage collectif avec les contributions de Marie-Hélène
Bacqué, Sophie Body-Gendrot, Une autre façon de
faire la ville. Les Community development corporations de Boston,
Profession banlieue, coll. les actes des rencontres, 2003
• Suzanne Rosenberg et Marion Carrel, Face à
l'insécurité sociale, désamorcer les conflits
entre
usagers et agents des services publics, la Découverte,
coll. alternatives sociales, 2002
• Guide de la politique de la ville et du développement
local,
éd. ASH, 1998
• Sous la direction de Thierry Paquot, La ville et l’urbain,
l’état des savoirs, éd. La Découverte,
2000
Sites internet www.professionbanlieue.org
Centre de ressources Profession banlieue (rubrique Fiches d’expériences)
www.cnlrq.org
Comité national de liaison des régies de quartier http://i.ville.gouv.fr/
Centre de ressource en ligne de la délégation
interministérielle à la Ville
journal de TERRITOIRES n°
441
octobre 2003
> L'ARTICLE DU MOIS
HAUT-NYONSAIS
Un collectif citoyen réclame un conseil de développement
en réseau
par Véronique Berkani
Un Programme d’actions pour la revitalisation du milieu
rural, un comité Attac de la première heure, un
pays en construction et son conseil de développement
en voie d’être investi par ses habitants, une Maison
sociale… ce sont les ingrédients qui, bien combinés,
font la force d’un territoire en mouvement : le Haut-Nyonsais.
Aux confins du Vercors et de la Provence, avec un pied dans
la vallée du Rhône, le département de la
Drôme dégage un entêtant parfum de lavande
mêlé à quelques “ effluves ”
atomiques (centrales de Pierrelatte et de Tricastin). En partant
de Montélimar pour se diriger vers le sud est du département,
on rejoint Nyons, sous-préfecture de 6 700 habitants,
villégiature très prisée par les retraités
; on rencontre aussi “ Les Vignes ”, quatre communes
ainsi surnommées pour leur richesse en vins AOC (Côtes-du-Rhône),
puis on atteint le Haut-Nyonsais, une vingtaine de villages
(entre 17 et 450 habitants), zone de montagne des pré-Alpes
à l’activité agricole dominante, qui subit
de plein fouet les aléas de la production arboricole.
Ces trois entités très dissemblables sont réunies
en intercommunalité depuis 1998, avec la création
de la communauté de communes du Val d’Eygues (CCVE).
Entreprendre ensemble
Le Haut-Nyonsais, zone certes la plus pauvre, détient
pourtant une qualité inestimable : sa tradition d’entraide,
toujours vivace, entretenue par les difficultés inhérentes
à son économie fragile et à son terrain
accidenté. Marie-Odile Mathieu, assistante sociale
à la Mutualité sociale agricole (MSA) de la
Drôme, en a fait l’expérience à
travers l’animation d’un Programme d’actions
pour la revitalisation du milieu rural (Parm) 1. “ Nous
sentions qu’il existait une dynamique, des potentialités
dans le Haut-Nyonsais ; on percevait cette volonté
des élus locaux et des habitants d’agir en concertation.
Les parents ont, par exemple, pris l’habitude de réfléchir
et d’entreprendre des choses ensemble pour leurs enfants
”, constate Marie-Odile Mathieu. Quatre ans après
ce programme, dont l’esprit s’est perpétué
à travers la création d’une Association
pour l’animation sociale du Haut-Nyonsais, qui accompagne
des porteurs de projets, l’effort ne s’est pas
relâché. Élisabeth Houël, correspondante
de cette association pour son village 2 et présidente
de l’association parentale qui gère le centre
de loisirs d’Aubres, est un maillon de cette chaîne.
“ Dans le Haut-Nyonsais, nous n’avons pas le choix,
il faut vraiment se battre pour éviter les fermetures
de classes et proposer des activités à nos enfants.
Chez nous, chacun participe avec ses compétences. Moi
qui ai une licence d’anglais, j’organise un atelier
de langue.
Ce matin, les enfants sont allés à la piscine
; puisque nous n’avons pas les moyens de louer un car,
un papa les a transportés avec son
minibus, accompagné de quelques voitures particulières.
”
“ La mondialisation frappe à notre porte
”
Parallèlement, un des tout premiers comités
locaux Attac (créé fin 1997) s’est très
tôt penché sur les questions territoriales et
a choisi de travailler à l’échelle de
la communauté de communes, jugée la plus pertinente.
“ Pour nous, la mondialisation ne se déploie
pas qu’à Paris, Bruxelles ou New-York ; nous
considérons qu’elle frappe à notre porte
”, explique Paul Fuchs, membre du comité Attac
Val d’Eygues. Le comité a créé,
notamment avec l’Association pour l’animation
sociale du Haut-Nyonsais, Initiatives citoyennes et d’autres,
le Collectif pour une démocratie participative et solidaire
du Val d’Eygues 3.
“ Dans le contexte actuel, une communauté de communes
qui ne se veut que gestionnaire est dépassée.
Il faut, pour promouvoir un “mieux-vivre” sur notre
territoire, une entité politique forte, une communauté
de projet ”, affirment les membres du collectif. Ces derniers,
qui se rendent régulièrement aux conseils communautaires
de la CCVE, dont ils rendent compte à leurs membres et
aux élus, se sont alarmés “ du fonctionnement
déplorable de la démocratie à la CCVE ”.
Un “ organisme de gestion ” à l’intérieur
duquel ils ont découvert avec étonnement à
quel point la fonction politique était marginale. “
Or, lors de l’arrivée de la loi Voynet sur les
pays, on a perçu une ouverture, les prémices d’une
possible démocratie participative. Nous avons donc travaillé
sur cette base et formulé des propositions de démarche
participative pour la CCVE ”, raconte Patrick Grézat,
membre du comité Attac. Le collectif a entrepris, avec
les élus, un travail de sensibilisation pour que les
citoyens puissent trouver leur place dans les différents
dispositifs. Des réunions d’information sur l’intercommunalité,
le futur parc naturel régional, le pays, Leader +, etc.,
ont été organisées dans les villages, rassemblant
à chaque fois entre vingt et cinquante personnes. “
Notre but est de faire en sorte que les habitants interpellent
leurs élus, ouvrent les yeux sur notre machine administrative
”, ajoute Camille Barrière, ancien maire et membre
de l’Association pour l’animation sociale du Haut-Nyonsais.
Des “ mini-conseils de développement ”
à l’échelle des bassins de vie
Il a cependant été très difficile pour
le collectif d’obtenir des informations sur l’état
d’avancement du pays. C’est en s’informant
auprès du Sgar (Secrétariat général
pour les affaires régionales) qu’un de ses membres
a découvert que le Comité de bassin d’emploi
(CBE) du pays Voconce et de l’Enclave des Papes était
l’organisme chargé de l’étude de
préfiguration du pays. Depuis, le collectif s’est
porté candidat pour entrer au conseil d’administration
de l’association du pays afin de s’occuper du
volet “ animation des habitants ” et lui a soumis
ses propositions. Dominique Boulard, directrice du CBE, s’est
montrée très réceptive à cette
démarche et tente aujourd’hui de convaincre les
élus d’entendre cette expression citoyenne. “
Les élus se situent encore beaucoup dans une logique
de guichet, l’idée de projet est une révolution
dans le paysage français. Mon travail consiste à
leur expliquer qu’ils ne vont pas y perdre leur pouvoir
mais que, au contraire, l’élaboration avec les
habitants d’un projet pour leur territoire les aidera
au moment de prendre des décisions, car ils pourront
se référer à des choix clairs ”.
Dominique Boulard se dit en accord avec l’une des propositions-phare
du collectif : la territorialisation du conseil de développement,
c’est-à-dire la création de mini-conseils
de développement au niveau des communautés de
communes, voire des bassins de vie, afin d’irriguer
les territoires. “ Le périmètre du pays,
qui agrège plusieurs bassins de vie, est trop vaste.
Nous estimons qu’une démarche participative ne
peut pas se mener à cette échelle et qu’il
est important de l’organiser territorialement, au plus
près des habitants ”, analyse Paul Fuchs. Le
collectif suggère d’interpeller chaque commune
de la communauté du Val d’Eygues pour créer
des groupes de travail composés de volontaires (habitants,
techniciens et élus) qui réfléchissent
et proposent des actions pour une des compétences de
l’intercommunalité et du pays. Ces groupes de
travail constitueraient le conseil de développement
pour une compétence donnée. “ Pour chaque
compétence, ce schéma se reproduit, ce qui permet
d’impliquer beaucoup d’acteurs dans la communauté
de communes et de donner à un grand nombre de citoyens
l’occasion de prendre part aux décisions et aux
actions, les institutions (État, région, département,
chambres consulaires) apportant leurs compétences aux
citoyens ”, précise Paul Fuchs. Aux dernières
nouvelles, le collectif attend toujours l’accord des
élus pour intégrer l’association du pays
et participer à son étude.
V.B.
1- Le Parm s'appuie sur la mobilisation des habitants pour
cogérer des actions et des services afin de répondre
aux besoins locaux.
2- Afin de faire remonter les besoins du terrain, l’Association
pour l’animation sociale du Haut-Nyonsais a mis en place
un système de “ correspondants ”, réseau
d’habitants présents dans les vingt communes
de la zone.
3- Le Collectif participe à trois réseaux nationaux
: la plate-forme Territoires d’avenir pour des conseils
de développement participatifs (Unadel :
01 41 71 30 37), le Réseau des pactes locaux (Fondation
Léopold Mayer : 01 43 14 75 75) et les Universités
de pays : 02 99 71 19 38.
Collectif pour une démocratie participative et solidaire
du Val d’Eygues
17, place de la Libération 26110 Nyons
Fax : 04 75 26 32 54, iradie@wanadoo.fr
