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dossier de Territoires n°441 - octobre 2003
 
  journal de Territoires
n°441 - octobre 2003



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dossier de Territoires
n°441 - octobre 2003


Politique de la ville
Entre participation et pacification

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> pour aller plus loin sur le sujet
 
> LE SOMMAIRE
 
fondamentaux
 
De Dubedout à l'Islam des quartiers
Participation politique : l'héritage des cités
par Philippe Estèbe, Politologue
 
Participation à l'échelle intercommunale
Le grand retard
par Véronique Berkani, journaliste
 
Outils
104 instances et dispositifs participatifs ou de concertation
par Nicolas Leblanc, journaliste
 
Pour aller plus loin...
 
acteurs
 
"Les parisiens découvrent la concertation"
Portrait de Gabrielle Grammont, agent de développement local
 
Organisation communale
De la participation à la territorialisation
rencontre avec Michel Didier et Frédéric Léonhardt, directeur du centre de ressources de la DIV et chargé de mission à la DIV
 
Politique de la ville... et de villages
portrait de Philippe Allex-Billaud
 
"plus de concertation : avec la population... et entre élus"
rencontre avec Patricia Bollinger, maire adjointe
 
Qualification mutuelle
des habitants-problème aux habitants-solution
par Suzanne Rosenberg, consultante
 
L'architecte, l'élu et l'habitant
portrait de Marie Chabrol, architecte
 
débats
 
Politique de la ville
Renouvellement urbain ou renouvellement démocratique ?
par Céline Braillon, administratrice de l'Adels
 
Les salariés de la participation
Démocratie participative et professionnalisation de la militance
par Abderahim Lakehal, coordinateur de quartier
 
Table ronde d'acteurs de Seine-Saint-Denis
La participation, de l'agglo au quartier
 
Les coorodnnateur de quartier, l'élu et l'habitant
Les dangers de la politisation
par Halima Mekarbech, coordonnatrice de quartier
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Participation à l’échelle intercommunale
Le grand retard
par Véronique Berkani
 
Nombre de transferts de compétences des communes vers les structures intercommunales se sont opérés ces dernières années. Un renforcement du pouvoir de l’échelon intercommunal qui ne s’est encore guère accompagné d’une politique de proximité et de concertation.

La participation des habitants plonge ses racines dans la politique de la ville – apparue au début des années 80 –, qui met l’accent sur la nécessaire implication des citoyens et de leurs associations dans les quartiers dits “ relégués ”. Du quartier, on s’est ensuite “ élevé ” à l’échelle de la ville (du développement social des quartiers aux contrats de ville), pour tenter d’accéder aujourd’hui au niveau intercommunal avec les contrats de ville intercommunaux (2000-2006). Mais la greffe semble avoir du mal à prendre, la dimension intercommunale de la participation demeurant embryonnaire, alors qu’apparaissent des circuits de décision de plus en plus complexes dans lesquels il serait urgent que les citoyens puissent trouver leur place.
Exemple symptomatique, dans une communauté d’agglomération de la banlieue parisienne, à l’occasion du projet d’une opération urbaine lourde, la concertation avec les habitants a pu trouver in extremis quelques financements par l’intermédiaire d’une ligne budgétaire consacrée aux “ imprévus ”.
Principale cause de ce “ vide démocratique ”, la répartition des compétences entre les communes et la structure intercommunale. La compétence “ démocratie locale ” reste dans la quasi totalité des cas l’apanage des communes. “ Le rôle des élus locaux est de se situer au plus près des habitants, dans la proximité ”, pense Joëlle Schreiner, directrice du service politique de la ville de la communauté urbaine du Grand Nancy. “ Il est important que ceux-ci l’affirment face aux élus communautaires ou aux technocrates qui pourraient les dessaisir de certaines de leurs prérogatives. Il ne me semble pas que le niveau intercommunal pèche par un manque de démocratie ; elle se situe simplement sur des temps différents. Nous veillons toujours à articuler les deux niveaux, communal et intercommunal. ” Exemple, pour le Grand projet de ville (GPV)* du Plateau, à cheval sur trois communes (Nancy, Laxou et Maxéville), différents scénarios de renouvellement urbain ont été soumis aux instances locales de participation de chaque ville (les ateliers de vie des quartiers à Nancy, les commissions de quartier à Maxéville et les conseils de développement à Laxou). Et au niveau communautaire, des journées “ cartes sur table ” ont été organisées afin que les habitants puissent visualiser ces projets et faire part de leur avis. “ Pour nous, il existe bien une dimension communautaire de la participation des habitants ”, affirme Joëlle Schreiner.

La construction du “ territoire humain ” communautaire en retard
Catherine Hanriot, maire de Pierrefitte-sur-Seine (Seine-Saint Denis) et vice-présidente de la communauté d’agglomération de Plaine commune, conteste la conception d’une intercommunalité qui s’érigerait en une sorte de superstructure qui se substituerait aux communes. “ Nous tenons à ce que les municipalités conservent leur compétence en matière de démocratie locale, au plus près des habitants, afin de ne pas éloigner encore davantage le citoyen de la décision. ” Les sept villes de Plaine commune sont “ libres de mener leur politique de démocratie locale comme elles l’entendent ”, ajoute-t-elle. “ La ville de Pierrefitte a par exemple décidé la construction d’une déchetterie sur son territoire. Puisque l’environnement est une compétence qui relève de la communauté d’agglomération, c’est Plaine commune qui a monté le dossier et réalisé le cahier des charges. Puis le projet a été soumis aux habitants dans les conseils de quartier de la ville. Cet aller-retour préalable entre les instances communales de démocratie et l’échelle intercommunale garantit que ce projet ne fera pas l’objet d’un rejet de la part de la population. ”
Une position qui interroge cependant certains élus. René François, maire-adjoint délégué à la citoyenneté et à la vie des quartiers à Aubervilliers (Seine-Saint Denis), regrette l’absence de Plaine commune sur le terrain de la démocratie locale. “ Pour schématiser, nos rapports avec la communauté d’agglomération se résument à : "Veuillez fournir vos réponses à nos questions et veuillez fournir votre public lorsque nous organisons nos débats…" Pour moi, la construction du "territoire humain" communautaire accuse un gros retard. ” C’est aussi, en partie, l’avis de Paul Cloutour, directeur de la mission politique de la ville à la communauté urbaine de Nantes, selon lequel “ il n’existe pas véritablement de dimension intercommunale de la participation des habitants. Chaque ville applique sa propre stratégie en la matière, les approches ne sont donc pas obligatoirement très homogènes. Cependant, le conseil de développement, par exemple, peut parfaitement se saisir d’une question relevant de la politique de la ville. ” Cette possibilité constitue cependant un recours insuffisant puisque, dans les agglomérations, la consultation des conseils de développement 1 n’est obligatoire que sur l’élaboration des projets d’agglomération, et facultative sur toute question relative à l’aménagement et au développement de l’agglomération.

Soutenir la participation ou la mettre en œuvre ?
Dans l’agglomération grenobloise, une réflexion est actuellement engagée sur la façon dont le niveau intercommunal pourrait jouer le rôle de “ force dynamique ”, afin de développer la participation sur son territoire. Renzo Sulli, maire d’Échirolles (Isère) et président de la commission politique de la ville de l’agglomération grenobloise (Métro), souhaite que la Métro prenne une position officielle sur la question, par exemple sous la forme d’une délibération du conseil de communauté ou à travers la rédaction d’une charte, à l’instar de la charte de la participation coproduite par les élus et le conseil de développement du Grand Lyon, puis adoptée par son conseil communautaire 2. La communauté urbaine du Grand Lyon compte par ce biais diffuser la culture de la concertation à toutes les échelles territoriales. “ Nous n’avons pas encore tranché ”, indique Renzo Sulli : “ La Métro doit-elle soutenir la participation ou la mettre en œuvre elle-même ? L’agglomération n’est pas une supra-communalité, elle ne peut donc rien imposer aux communes. La difficulté réside aussi dans le fait que, plus le niveau de décision est éloigné du citoyen, plus il est difficile de lui faire percevoir qu’il est utile qu’il s’exprime et qu’il s’implique. ” Afin d’alimenter le débat, la Métro a adhéré en juillet dernier au réseau Urbact 3 et participe en son sein à la commission “ participation citoyenne ”, réseau d’échanges de pratiques qui devrait déboucher sur la production d’un guide méthodologique consacré à la gouvernance de projet. À Amiens, la volonté est plutôt de faire “ adhérer ” la population à la démarche communautaire. L’agglomération a été partagée en quatre entités avec, à leur tête, un vice-président membre de l’exécutif d’Amiens métropole qui anime régulièrement des dispositifs de concertation avec les maires, dont les “ vendredis de la proximité ”, réunions publiques présentant aux habitants les grands projets de la communauté d’agglomération. En juin dernier, une exposition “ Amiens métropole : ce qui va changer dans notre métropole ” a commencé son périple à travers les communes, accompagnée de réunions publiques. “ J’ai constaté à travers ces réunions que, contrairement aux idées reçues, les citoyens parvenaient à dépasser la vision strictement communale et à se projeter au niveau de l’agglomération ”, relève Hugues Verrier, conseiller auprès de Gilles de Robien, président d’Amiens métropole.
Il n’en reste pas moins que les élus devront encore faire preuve d’imagination pour concevoir des outils participatifs adaptés au niveau des agglomérations, afin que le fossé ne se creuse
pas davantage entre les citoyens et les
cénacles délibératifs où se décide la ville
de demain.


V.B.


Joëlle Schreiner : 03 83 91 83 91
Catherine Hanriot : 01 49 40 49 40
René François : 01 48 39 52 39
Renzo Sulli : 04 76 20 63 00
Hugues Verrier : 03 22 97 41 19

1- Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (juillet 1999), qui crée les conseils de développement, composés des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs.
2- Lire “ Pourquoi une charte de la participation ? ”, par Jean-Claude Barthez, Territoires n° 434, cahier 2, Intercommunalité et démocratie locale, Dédale et le citoyen.
3- Le programme européen Urbact doit contribuer à améliorer la pertinence et l’efficacité des actions menées pour lutter contre la concentration des problèmes économiques, sociaux et environnementaux qui se posent dans les villes européennes. Il alimente les réflexions sur les futures politiques communautaires dans le domaine urbain, à partir d’expériences locales de terrain. Secrétariat : 01 47 04 11 32, www.urbact.org

* Grand projet de ville (GPV) : les grands projets de ville ont été lancés fin 1999 et concernent 50 sites. Les interventions urbaines portent sur les restructurations du bâti, l’amélioration de l’environnement, l’implantation de services publics et de services collectifs, le désenclavement des quartiers et leur intégration à l’agglomération, et la revitalisation économique. Le volet social donne la priorité au programme d’accès à l’emploi, pour la réussite scolaire, de gestion urbaine de proximité, de renforcement des interventions dans le domaine de la sécurité, d’offre de soins adaptée, de développement de la justice de proximité et d’accès au droit. La contribution de l’État est en moyenne de 17,5 millions d’euros par GPV.

 
> POUR ALLER PLUS LOIN
 
Contacts
• Centre de ressources Profession banlieue
15, rue Catulienne - 93200 Saint Denis
Tél. : 01 48 09 26 36
Inter-réseaux DSU - 44000 Nantes - Tél. : 02 40 89 10 18
• CR-DSU Rhône-Alpes
BP 8054 - 69351 Lyon cedex 08 - Tél. : 04 78 77 01 43
• Pôle de ressources départemental villes et développement social Val-d’Oise - 95200 Sarcelles Tél. : 01 34 04 12 12
• Observatoire régional de l’intégration et de la ville (Oriv) Alsace - 67000 Strasbourg - Tél. : 03 88 14 35 89
• Institut régional de la ville du Nord-Pas-de-Calais
59000 Lille - Tél. : 03 28 82 69 52
• Centre de ressources régional ville
et hauts La Réunion
97400 Saint Denis-de-la-Réunion - Tél. : 02 62 90 47 60
• Centre de ressources régional Bretagne / Pays-de-Loire
44100 Nantes - Tél. : 02 40 58 02 03
• Centre régional de ressources pour la politique de la ville en Midi-Pyrénées - 33100 Toulouse - Tél. : 05 62 11 38 34

À lire
• Démocratie : une idée à réinventer, Mouvements, n°18, 2001
• Marie-Hélène Bacqué et Yves Sintomer, Gestion de proximité et démocratie participative, Les Annales de la recherche urbaine, n°90, 2001
• Georges Gontcharoff, 2001 - L'Odyssée municipale. Tome 8 : La reprise en main de la politique par les citoyens ou la démocratie locale participative, Adels, 2000
• Frédéric Ancel, Mohamed Daassa, Christian Leclerc, Pierre Mahey, Hélène Milet, La participation des habitants, Profession banlieue, coll. les cahiers, 1997
• Frédéric Ancel, Laurent Barbe, Fabienne Brugel, Philippe Deplanques, Isabelle Lamps, Gérard Léval, Éliane Nollet, Un outil au service des habitants : les fonds de participation, Profession banlieue, coll. les cahiers, 2002 (2e édition)
• Ouvrage collectif avec les contributions de Marie-Hélène Bacqué, Sophie Body-Gendrot, Une autre façon de faire la ville. Les Community development corporations de Boston, Profession banlieue, coll. les actes des rencontres, 2003
• Suzanne Rosenberg et Marion Carrel, Face à
l'insécurité sociale, désamorcer les conflits entre
usagers et agents des services publics, la Découverte,
coll. alternatives sociales, 2002
• Guide de la politique de la ville et du développement local,
éd. ASH, 1998
• Sous la direction de Thierry Paquot, La ville et l’urbain, l’état des savoirs, éd. La Découverte, 2000

• la liste des dispositifs de participation et / ou de concertation recensés par Territoires

Sites internet
www.professionbanlieue.org Centre de ressources Profession banlieue (rubrique Fiches d’expériences)
www.cnlrq.org Comité national de liaison des régies de quartier
http://i.ville.gouv.fr/ Centre de ressource en ligne de la délégation interministérielle à la Ville
 
journal de TERRITOIRES n° 441
octobre 2003
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
HAUT-NYONSAIS
Un collectif citoyen réclame un conseil de développement en réseau
par Véronique Berkani
 
Un Programme d’actions pour la revitalisation du milieu rural, un comité Attac de la première heure, un pays en construction et son conseil de développement en voie d’être investi par ses habitants, une Maison sociale… ce sont les ingrédients qui, bien combinés, font la force d’un territoire en mouvement : le Haut-Nyonsais.

Aux confins du Vercors et de la Provence, avec un pied dans la vallée du Rhône, le département de la Drôme dégage un entêtant parfum de lavande mêlé à quelques “ effluves ” atomiques (centrales de Pierrelatte et de Tricastin). En partant de Montélimar pour se diriger vers le sud est du département, on rejoint Nyons, sous-préfecture de 6 700 habitants, villégiature très prisée par les retraités ; on rencontre aussi “ Les Vignes ”, quatre communes ainsi surnommées pour leur richesse en vins AOC (Côtes-du-Rhône), puis on atteint le Haut-Nyonsais, une vingtaine de villages (entre 17 et 450 habitants), zone de montagne des pré-Alpes à l’activité agricole dominante, qui subit de plein fouet les aléas de la production arboricole. Ces trois entités très dissemblables sont réunies en intercommunalité depuis 1998, avec la création de la communauté de communes du Val d’Eygues (CCVE).

Entreprendre ensemble
Le Haut-Nyonsais, zone certes la plus pauvre, détient pourtant une qualité inestimable : sa tradition d’entraide, toujours vivace, entretenue par les difficultés inhérentes à son économie fragile et à son terrain accidenté. Marie-Odile Mathieu, assistante sociale à la Mutualité sociale agricole (MSA) de la Drôme, en a fait l’expérience à travers l’animation d’un Programme d’actions pour la revitalisation du milieu rural (Parm) 1. “ Nous sentions qu’il existait une dynamique, des potentialités dans le Haut-Nyonsais ; on percevait cette volonté des élus locaux et des habitants d’agir en concertation. Les parents ont, par exemple, pris l’habitude de réfléchir et d’entreprendre des choses ensemble pour leurs enfants ”, constate Marie-Odile Mathieu. Quatre ans après ce programme, dont l’esprit s’est perpétué à travers la création d’une Association pour l’animation sociale du Haut-Nyonsais, qui accompagne des porteurs de projets, l’effort ne s’est pas relâché. Élisabeth Houël, correspondante de cette association pour son village 2 et présidente de l’association parentale qui gère le centre de loisirs d’Aubres, est un maillon de cette chaîne. “ Dans le Haut-Nyonsais, nous n’avons pas le choix, il faut vraiment se battre pour éviter les fermetures de classes et proposer des activités à nos enfants. Chez nous, chacun participe avec ses compétences. Moi qui ai une licence d’anglais, j’organise un atelier de langue.
Ce matin, les enfants sont allés à la piscine ; puisque nous n’avons pas les moyens de louer un car, un papa les a transportés avec son
minibus, accompagné de quelques voitures particulières. ”

“ La mondialisation frappe à notre porte ”
Parallèlement, un des tout premiers comités locaux Attac (créé fin 1997) s’est très tôt penché sur les questions territoriales et a choisi de travailler à l’échelle de la communauté de communes, jugée la plus pertinente. “ Pour nous, la mondialisation ne se déploie pas qu’à Paris, Bruxelles ou New-York ; nous considérons qu’elle frappe à notre porte ”, explique Paul Fuchs, membre du comité Attac Val d’Eygues. Le comité a créé, notamment avec l’Association pour l’animation sociale du Haut-Nyonsais, Initiatives citoyennes et d’autres, le Collectif pour une démocratie participative et solidaire du Val d’Eygues 3.
“ Dans le contexte actuel, une communauté de communes qui ne se veut que gestionnaire est dépassée. Il faut, pour promouvoir un “mieux-vivre” sur notre territoire, une entité politique forte, une communauté de projet ”, affirment les membres du collectif. Ces derniers, qui se rendent régulièrement aux conseils communautaires de la CCVE, dont ils rendent compte à leurs membres et aux élus, se sont alarmés “ du fonctionnement déplorable de la démocratie à la CCVE ”. Un “ organisme de gestion ” à l’intérieur duquel ils ont découvert avec étonnement à quel point la fonction politique était marginale. “ Or, lors de l’arrivée de la loi Voynet sur les pays, on a perçu une ouverture, les prémices d’une possible démocratie participative. Nous avons donc travaillé sur cette base et formulé des propositions de démarche participative pour la CCVE ”, raconte Patrick Grézat, membre du comité Attac. Le collectif a entrepris, avec les élus, un travail de sensibilisation pour que les citoyens puissent trouver leur place dans les différents dispositifs. Des réunions d’information sur l’intercommunalité, le futur parc naturel régional, le pays, Leader +, etc., ont été organisées dans les villages, rassemblant à chaque fois entre vingt et cinquante personnes. “ Notre but est de faire en sorte que les habitants interpellent leurs élus, ouvrent les yeux sur notre machine administrative ”, ajoute Camille Barrière, ancien maire et membre de l’Association pour l’animation sociale du Haut-Nyonsais.

Des “ mini-conseils de développement ” à l’échelle des bassins de vie
Il a cependant été très difficile pour le collectif d’obtenir des informations sur l’état d’avancement du pays. C’est en s’informant auprès du Sgar (Secrétariat général pour les affaires régionales) qu’un de ses membres a découvert que le Comité de bassin d’emploi (CBE) du pays Voconce et de l’Enclave des Papes était l’organisme chargé de l’étude de préfiguration du pays. Depuis, le collectif s’est porté candidat pour entrer au conseil d’administration de l’association du pays afin de s’occuper du volet “ animation des habitants ” et lui a soumis ses propositions. Dominique Boulard, directrice du CBE, s’est montrée très réceptive à cette démarche et tente aujourd’hui de convaincre les élus d’entendre cette expression citoyenne. “ Les élus se situent encore beaucoup dans une logique de guichet, l’idée de projet est une révolution dans le paysage français. Mon travail consiste à leur expliquer qu’ils ne vont pas y perdre leur pouvoir mais que, au contraire, l’élaboration avec les habitants d’un projet pour leur territoire les aidera au moment de prendre des décisions, car ils pourront se référer à des choix clairs ”. Dominique Boulard se dit en accord avec l’une des propositions-phare du collectif : la territorialisation du conseil de développement, c’est-à-dire la création de mini-conseils de développement au niveau des communautés de communes, voire des bassins de vie, afin d’irriguer les territoires. “ Le périmètre du pays, qui agrège plusieurs bassins de vie, est trop vaste. Nous estimons qu’une démarche participative ne peut pas se mener à cette échelle et qu’il est important de l’organiser territorialement, au plus près des habitants ”, analyse Paul Fuchs. Le collectif suggère d’interpeller chaque commune de la communauté du Val d’Eygues pour créer des groupes de travail composés de volontaires (habitants, techniciens et élus) qui réfléchissent et proposent des actions pour une des compétences de l’intercommunalité et du pays. Ces groupes de travail constitueraient le conseil de développement pour une compétence donnée. “ Pour chaque compétence, ce schéma se reproduit, ce qui permet d’impliquer beaucoup d’acteurs dans la communauté de communes et de donner à un grand nombre de citoyens l’occasion de prendre part aux décisions et aux actions, les institutions (État, région, département, chambres consulaires) apportant leurs compétences aux citoyens ”, précise Paul Fuchs. Aux dernières nouvelles, le collectif attend toujours l’accord des élus pour intégrer l’association du pays et participer à son étude.

V.B.

1- Le Parm s'appuie sur la mobilisation des habitants pour cogérer des actions et des services afin de répondre aux besoins locaux.
2- Afin de faire remonter les besoins du terrain, l’Association pour l’animation sociale du Haut-Nyonsais a mis en place un système de “ correspondants ”, réseau d’habitants présents dans les vingt communes de la zone.
3- Le Collectif participe à trois réseaux nationaux : la plate-forme Territoires d’avenir pour des conseils de développement participatifs (Unadel :
01 41 71 30 37), le Réseau des pactes locaux (Fondation Léopold Mayer : 01 43 14 75 75) et les Universités de pays : 02 99 71 19 38.


Collectif pour une démocratie participative et solidaire du Val d’Eygues
17, place de la Libération 26110 Nyons
Fax : 04 75 26 32 54, iradie@wanadoo.fr