à la Une
 
Territoires
 
édition
 
formations
et études
 
rendez-vous
 
espace
ressources
 
l'association
 
contacts
et accès
 
vous êtes ici : > Territoires > année 2003 > n°440 septembre 
 
dossier de Territoires n°440 - septembre 2003
 
  journal de Territoires
n°440 - septembre 2003



> lire l'article du mois
 
dossier de Territoires
n°440 - septembre 2003


Décentralisation de l'école
Réforme ou dégraissage ?

> lire le sommaire
> lire l'article du mois
> pour aller plus loin sur le sujet
 
> LE SOMMAIRE
 
fondamentaux

La décentralisation de l'éducation - acte I
L'éducation, bien plus qu'une matière adlinistrative
par Georges Gontcharoff, conseiller de la rédaction de Territoires
 
La décentralisation de l'éducation - acte II
L'expérimentation fera-t-elle passer la pillule du désengagement ?
par Georges Gontcharoff, conseiller de la rédaction de Territoires
 
Disparités régionales
Des financements à géométrie variable
par Sabrina Costanzo, journaliste
 
Fonction publique d'Etat et fonction publique territoriale
Des changements de statuts qui font peur
par Sabrina Costanzo, journaliste
 
Parlons droit
Enseignement et décentralisation
par Yves Delaire, avocat
 
acteurs

L'élu local
La voie de la concertation
interview de Francis Morin, Maire adjoint de Stains
 
Santé scolaire
Pourquoi pas une organisation régionale ?
interview de Marie-Blandine Basalo, Secrétaire générale du Snamspen
 
Evry (Essonne)
Une veille éducative multipartenariale
par Sabrina Costanzo, journaliste
 
débats

Expérimentation dans l'Education nationale
Rumeurs et mises en oeuvre
par Sabrina Costanzo
 
Derrière les mots
La communauté éducative
par Alain Vulveau, Sociologue
 
Politiques éducatives, politiques économiques ?
"CVonstruire un bassin de formation autour d'un bassin d'emploi est une erreur"
interview d'Hervé Lhotel, Economiste
 
Ecole et entreprise
L'enclume et l'encrier
par Asha Meralli, journaliste
 
De l'AGCS à la décentralisation dans l'éducation nationale
Une régulation sous domination du marché
par François Castaing, économiste
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
La décentralisation de l'éducation - acte II
L'expérimentation fera-t-elle passer la pillule du désengagement ?
par Georges Gontcharoff, conseiller de la rédaction de Territoires
 
Tout sépare les contextes politiques des années 80 et des années 2000, mais les débats sur l’égalité scolaire, la cohérence des équipes éducatives et les risques de privatisation restent à l’ordre du jour.

Si la décentralisation, notamment de l’éducation, revient à l’ordre du jour gouvernemental et ravive les débats sur le thème vingt ans après une première étape (lire page 5), le contexte politique et social de 2003 n’est définitivement plus celui de 1983-1985.
D’abord parce que l’éducation ne constitue plus la priorité budgétaire du gouvernement. L’acte I de la décentralisation s’est effectué sur un fond d’accroissement considérable des crédits que l’État consacrait aux compétences majeures qu’il avait gardées. De 1985 à 1992, la montée en puissance du budget de l’éducation est spectaculaire, sous la gauche comme sous la droite. Le fléchissement de l’effort commence en 1992. Aujourd'hui, l’État a d’autres priorités, par exemple sécuritaires. Il recrute plus facilement des policiers que des enseignants ou des surveillants. Et le gouvernement actuel affiche une volonté d’alléger encore plus sa charge à l’avenir. Le soulagement budgétaire de l’État passe, en particulier, par la diminution de la masse salariale qu'il distribue à ses fonctionnaires. Les débats relatifs à la décentralisation ne peuvent donc pas être les mêmes en période d’expansion qu'en période de régression.

Thatchérisation rampante
Autre grande différence avec le début des années 80, la résistance des fonctionnaires d’État – qui ne veulent pas devenir des fonctionnaires territoriaux (lire page 23) – est plus acharnée que jamais, en particulier du fait de leur crainte de voir leurs services concédés au privé par les pouvoirs locaux. Le contexte actuel est bien celui d’une accentuation considérable de la vague néo-libérale, constituant une sorte de thatchérisation rampante du gouvernement Raffarin et de nombreux pouvoirs locaux de droite. Le démantèlement des services publics atteignant tous les domaines, le débat sur l’enseignement est dominé par la crainte d’une mise en pièces de l’éducation par l’État et par les collectivités locales. L’acte II se déroule donc dans un climat d’affrontement idéologique et ne reflète qu'un des aspects du clivage croissant entre les néo-libéraux et les tenants d’une autre vision de la société.
Le projet de loi organisant “ une décentralisation accrue ” n’a pas encore d’existence légale. Le conseil des ministres n’a rien arrêté et l’on sait que de nombreux débats internes font rage et devront encore être arbitrés… Le Conseil d’État n’est pas saisi, ni les deux chambres du Parlement. Le calendrier est incertain et constamment retardé. Le cheminement législatif pourra peut-être commencer en octobre. À l’heure où nous écrivons, nous ne pouvons donc juger que d’avant-projets, obtenus par des voies officieuses, et qui changent constamment. Dans le domaine de l’éducation en particulier, les luttes ont arraché au ministre des concessions orales dont on ne sait pas encore comment elles seront traduites dans le futur projet.

Textes mouvants sur sujet chaud
En ce qui concerne l’avant-projet que nous avons pu voir, il s’agit d’un texte immense et complexe (125 articles), qui concerne de très nombreux secteurs de l’action publique. L’éducation et la culture sont associées dans un titre IV que nous détaillons ici succinctement.
L’article 50 crée un “ conseil territorial de l’éducation ”, lieu de dialogue entre l’État et les trois niveaux de collectivités locales. L’article 51 accentue le rôle du conseil régional dans la préparation du “ schéma prévisionnel des formations des collèges, des lycées, des établissements d’éducation spéciale, des établissements de formation sanitaire et de formation sociale ”. L’article 52 développe les compétences des autres instances consultatives, régionales et départementales. L’article 53 applique aux établissements scolaires le principe d’expérimentation que la loi de mars 2003 a inscrit dans la Constitution. “ À titre expérimental, les établissements publics locaux d’enseignement (ÉPLE) dont la liste est fixée par arrêté du ministre de l’Éducation nationale bénéficient d’une autonomie pédagogique et administrative renforcée. ” Cette expérimentation s’étendra sur cinq ans. Un décret doit d’ailleurs modifier la composition et les fonctions des conseils d’administration des ÉPLE. L’article 54 organise le transfert de la propriété des bâtiments scolaires. Les articles 55 et 56 sont relatifs aux pouvoirs des conseils municipaux et des conseils généraux dans la définition des “ secteurs de recrutement ”, c’est-à-dire de la carte scolaire. L’article 57 devrait tomber si les promesses du ministre sont tenues ; il donnait aux départements la charge de la médecine scolaire, tandis que l’article 58 confiait au même département la charge “ du service social en faveur des élèves ”. L’article 59 précise que le département et la région “ assurent l’accueil, la restauration, l’hébergement, ainsi que l’entretien général et technique dans les établissements dont ils ont la charge ”. Une convention organise les relations entre chaque établissement et sa collectivité de rattachement et “ définit le programme général de travail des personnels techniques, ouvriers et de service, en fonction des objectifs fixés par la collectivité de rattachement et des moyens qu'elle alloue à cet effet ”.
Cet article indique enfin comment l’État contribue financièrement à la décentralisation de ces personnels. L’article 60 réorganise le conseil à l’orientation et à l’information (CIO). Il en confie la responsabilité et les personnels à la région.
Avec les articles 57 à 60, l’État avait l’intention de se décharger de 110 000 à 140 000 fonctionnaires. Les articles 61, 62, 63 et 64 règlent les cas particuliers des établissements internationaux, intercommunaux et de statuts particuliers (par exemple de formation à la marine marchande…). Ces dispositions devaient être mise en œuvre à la rentrée 2004 (article 65).
Ce texte ne touche pas au “ noyau dur de la compétence éducative ”. L’État conserve le recrutement et la gestion des personnels enseignants, la détermination des programmes d’enseignement, la définition et l’attribution des diplômes, ainsi que le contrôle pédagogique. Il ne modifie pas la répartition des collèges aux départements et des lycées aux régions, alors que ce partage est constamment critiqué depuis 1985. Il ne concerne pas ce que certains ont appelé “ l’université régionale ”. La décentralisation est donc accentuée, mais pas encore poussée jusqu’au bout de sa logique.

L’égalité scolaire existe-t-elle ?
Cette relative prudence suscite néanmoins les très vives réactions que l’on sait. Il faut comprendre pourquoi. Le premier argument, déjà évoqué dans les années 80, est l’attachement à l’égalité scolaire. La responsabilité accrue des collectivités locales va-t-elle entraîner des distorsions intolérables d’une collectivité à l’autre, selon leur richesse ou selon leurs choix politiques ? Mais part-on, aujourd'hui, d’une véritable égalité (lire article page 14) ? On sait que les enseignants, au moment du choix de leur affectation, jaugent les bons et les mauvais postes et que les parents perçoivent déjà, à tort ou à raison, des différences substantielles d’un établissement à l’autre. Les bases du jugement sont plus souvent liées, du reste, à l’implantation socioculturelle des établissements qu'à des traitements véritablement différents de la part des politiques publiques. Il n’est qu'à étudier les critères de classement en zone d’éducation prioritaire (Zép). La décentralisation annoncée va-t-elle accentuer ces distorsions et placer les établissements dans une situation de concurrence accrue ? Cette objection ne pourrait être atténuée qu'avec l’adoption d’une loi forte relative à la péréquation financière entre collectivités.
On ne peut nier, cependant, les risques de “ fragmentation ” de l’éducation en autant de parties qu'il y a de collectivités responsables. Les situations britannique et états-unienne sont significatives de ce point de vue. Il y a une dizaine d’années, l’Espagne a dû recoller les morceaux trop dispersés entre les “ autonomies ”…

Les élus voudront-ils “ relever la ruine ” ?
Le deuxième argument est lié à la notion “ d’équipe ” ou de “ communauté éducative ” (lire page 28). Tous les personnels, enseignants ou non, exerçant dans un même établissement, participent à des degrés divers à l’acte éducatif et ont intérêt à se concerter pour donner une cohérence à leurs interventions. Mais cela signifie-t-il que tous ces agents doivent avoir le même statut ? Que certains (les enseignants) soient fonctionnaires d’État, et d’autres (les non-enseignants) fonctionnaires territoriaux empêche-t-il une fructueuse collaboration ? Les agents municipaux dans les écoles maternelles semblent prouver le contraire. En revanche, si les travaux techniques et les services sont privatisés, les agents des entreprises, souvent précaires et mobiles, ne seront plus insérés dans les équipes. Mais le sont-ils
vraiment aujourd’hui ? Le troisième argument est justement la crainte de la concession au privé des services non éducatifs. Ce danger semble réel. Les choix politiques et gestionnaires des assemblées départementales et régionales, fluctuants avec les alternances politiques, peuvent présenter un danger par rapport à la continuité et à la sérénité nécessaires à l’éducation. Que deviendraient les lycées régionalisés, dans une région conquise par le Front national ?
Illustrons ces contradictions par le rappel d’un débat qui faisait rage en 1982-1983. Il s’agissait déjà de la décentralisation de la médecine et du service social scolaires. Le ministère de la Solidarité y était fortement favorable pour unifier, sur le terrain, tous les services de l’enfance (comme l’aide sociale à l’enfance était totalement départementalisée, il fallait également confier la médecine scolaire au conseil général). Mais les médecins et les assistantes sociales, qui voulaient rester des fonctionnaires d’État, plaidaient déjà pour l’unité des équipes éducatives. Finalement, les élus avaient rejeté la décentralisation à partir d’un autre argument. La santé scolaire était dans un état de délabrement tel qu'elle n’arrivait même plus à remplir ses obligations légales. Les élus n’en ont pas voulu, car ils savaient qu'ils auraient dû inscrire dans leur budget des sommes importantes pour “ relever la ruine ” (terme de l’époque). La situation s'est plutôt dégradée depuis vingt ans. Les élus d’aujourd'hui ont-ils envie de recevoir ce cadeau empoisonné ? En revanche, un argument des tenants du projet actuel mérite d’être débattu : le terrain local est plus propice aux expérimentations, aux assouplissements et aux innovations dont notre système éducatif a tant besoin. On en a une bonne illustration à travers la diversification des rythmes scolaires, décidée avec les élus locaux, et peut-être encore plus avec le développement des activités périscolaires. L’ouverture de l’école sur la vie de voisinage est une condition indispensable à sa modernisation. Même si on a parfois l’impression que certains souhaiteraient que l’école reste une citadelle à “ l’abri ” du monde extérieur. l
ggf@no-log.org



Les principales réformes dans l’Éducation nationale
Un effort de “ démocratisation ”


1959 : la réforme Berthoin prolonge de deux ans l’obligation scolaire fixée à 14 ans depuis 1936 et transforme les cours complémentaires appartenant au primaire en collèges d’enseignement général (CEG).
1963 : la réforme Fouchet-Capelle crée les collèges d’enseignement secondaire (CES), amorçant ainsi l’unification de l’enseignement secondaire pour les élèves issus du primaire.
1966 : ce sont les lycées techniques (créés en 1959) qui débouchent désormais, comme les lycées d’enseignement général, sur l’enseignement supérieur grâce à l’institution des Instituts universitaires de technologie (IUT).
1975 : la réforme Haby supprime les filières dans le premier degré de l’enseignement secondaire et finalise l’harmonisation des établissements (CES et CEG) dans le collège unique ; elle substitue aussi aux anciens centres d’apprentissage des lycées d’enseignement professionnel (Lep) et fait entrer les parents à l’école.
1981 : la réforme d’Alain Savary met en place les zones d’enseignement prioritaires (Zép).
1983 : la loi fixe les compétences de l’État et des collectivités locales en matière d’éducation.
1985 : Jean-Pierre Chevènement crée le “ bac pro ”.
1989 : la réforme Jospin crée des cycles dans l’enseignement primaire, établit l’obligation pour chaque établissement de se doter d’un projet d’établissement et remplace les anciennes écoles normales (chargées de la formation des instituteurs) et centres pédagogiques régionaux (responsables de la formation des professeurs après le Capes ou l’agrégation) par des Instituts de formation des maîtres (IUFM), établissements chargés d’organiser la formation professionnelle de l’ensemble des corps enseignants.
L’aménagement du temps scolaire, la place reconnue aux activités para ou péri scolaires, les tentatives pour dépasser le découpage en disciplines sont autant d’innovations, d’actes politiques ayant entraîné des conséquences pédagogiques importantes qui, pour être souvent moins spectaculaires que les grandes réformes de structure, n’en ont pas moins eu un impact considérable sur la manière dont l’école est désormais vécue et ressentie par ses “ usagers ”. Enfin, les droits des élèves, placés résolument au centre de la loi Jospin (“ Le service public de l’éducation est conçu et organisé en fonction des élèves et des étudiants ”, article 1), et non seulement leurs devoirs ou leur soumission à des règles de discipline, ont été codifiés, témoignant qu’aux yeux des responsables, une politique éducative n’est pas seulement affaire de structures et de moyens financiers.

Source : Les politiques de l’éducation en France, de la maternelle au baccalauréat, Martine Allaire et Marie-Thérèse Frank, La Documentation française, collection Retour aux textes, 1995
 
> POUR ALLER PLUS LOIN
 
Contacts

Réseau français des villes éducatrices,
Hôtel de ville, BP 3126, 35031 Rennes cedex
Tél. : 02 99 28 58 66

Div, département lien social et service public (veille éducative...)
Yves Goepfert : 01 49 17 45 72

Groupe de recherche sur l'éducation et l'emploi
23, bd Albert 1er, BP 3397, 54015 Nancy cedex
Tél. : 03 83 96 70 80,
www.univ-nancy2.fr/RECHERCHE/Gree.html

Institut national de recherche pédagogique
29, rue d'Ulm 75230 Paris cedex 05
Tél. : 01 46 34 90 00,
www.inrp.fr

Sites internet

www.ccomptes.fr
Rapport public de la cour des comptes (avril 2003) sur la gestion du système éducatif

www.education.gouv.fr
Ministère de la Jeunesse, de l'Éducation nationale et de la Recherche

www.education.gouv.fr/stateval/geo/geo.htm
Géographie de l'école

À lire

Les politiques scolaires mises en examen, douze questions en débat,
Claude Lelièvre,
éd. ESF, Pédagogies essais, 2002

Les politiques de l'éducation de France, de la maternelle au baccalauréat,
Martine Allaire et Marie-Thérèse Franck,
La documentation française, collection Retour aux textes, 1995

Écoles, collectivités locales, associations, élèves, parents Partenaires pour une co-éducation,
revue Territoires n°429,
cahier 2, juin 2002

Prospective de l'éducation,
revue Futuribles n°267,
septembre 2001

Territoires et enseignement supérieurs, d'une fonction nationale unifiée à une complexité régionalisée,
Jean-Paul Domergue,
CNFPT, 1997

La décentralisation éducative : visite de chantiers,
Lucile Bourquelot,
INRP, col. Politiques, 2000

L'école n'est pas une entreprise. Le néo-libéralisme à l'assaut de l'enseignement public,
Christian Laval,
éd. La Découverte, 2003
 
journal de TERRITOIRES n° 440
septembre 2003
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
L'OMC menace les collectivités locales
par Bernard Deljarrie, Président de l'Adels
 
De nombreuses collectivités locales exigent la suspension immédiate des négociations sur le commerce international des services.

Autour des négociations internationales sur l’Accord général sur le commerce des servi-ces (AGCS) se développe un large mouvement de contestation porté par les collectivités locales. Des dizaines de conseils municipaux et d’assemblées départementales et régionales, comme les villes

de Paris, Grenoble, Bobigny ou Bègles, les conseils généraux du Val-de-Marne, des Bouche-du-Rhône, le conseil régional de Midi-Pyrénées, ont délibéré pour exiger la suspension immédiate des négociations sur l’AGCS, dont “ les modalités comme les contenus placent toutes les collectivités territoriales devant le fait accompli ” et “ contournent leurs prérogatives ”. Des collectivités locales d’autres pays européens, comme Oxford, Melbourne ou Vienne, de nombreux parlementaires nationaux ou européens et des associations comme Attac ou l’Aitec, tirent aussi la sonnette d’alarme contre l’AGCS. Pourquoi une telle mobilisation ?

L’AGCS contre les services publics locaux ?
À première vue, l’Accord général sur le commerce des services n’est qu’un cycle de négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), commencé en 2000 et qui doit s’achever au plus tard le 1er janvier 2005. Mais le texte prévoit d’engager à cette date un processus de libéralisation qui vise à faire entrer tous les services dans le cadre de l’économie libérale, dès lors qu’ils reposent sur une base commerciale ou peuvent entrer en concurrence avec un fournisseur privé. Puisque l’usager paie les services de transport ou de cantine, puisque les universités ou les hôpitaux publics peuvent être en concurrence avec des établissements privées, ces services sont “ libéralisables ”. L’AGCS fait donc entrer dans son champ d’application tous les services publics, nationaux ou locaux, à l'exception “ des services fournis dans le cadre du pouvoir gouvernemental ”. Ainsi, ne seraient pas concernées les fonctions régaliennes de l'État : justice, police, défense, mais tout le reste serait privatisable : éducation, santé, logement social, services de l'eau, droits de propriété intellectuelle, recherche, transports, postes, bibliothèques, musées, etc. Aucune règle particulière n’est prévue pour les services publics locaux, ni pour les mutuelles, les coopératives ou les associations, et l'AGCS stipule que ces engagements s'appliqueront à tous, mettant ainsi devant le fait accompli toutes les collectivités territoriales.
L'AGCS menace donc tout ce qui vient gêner la libre concurrence, tout ce qui est un obstacle au commerce. La logique est celle des appels d'offres au niveau international et de la mise en concurrence des entreprises dans les nombreux domaines d'activité qui, pour l'instant, leur échappent encore. Les subventions publiques sont identifiées comme pouvant avoir des “ effets de distorsion sur le commerce des services ” et les associations risquent d’apparaître comme étant en concurrence déloyale avec les sociétés privées de services.
Très concrètement, sous couvert de l’AGCS, de nombreux services publics seront rapidement investis par de grands groupes internationaux qui sont déjà organisés pour cela. La restauration scolaire assurée par des structures intercommunales devra entrer en concurrence avec les entreprises privées. Les services informatiques communs aux collectivités locales devront se comparer aux grands groupes informatiques. L’approvisionnement et le traitement des eaux devront être laissés aux mains des multinationales. La collecte et la gestion des déchets devront être complètement ouvertes aux entreprises privées. Les cinémas municipaux ne devront plus concurrencer les complexes multisalles des groupes de communication… La liste est longue des services publics locaux menacés.

“ Zone non AGCS ”
Les collectivités locales ont bien compris les risques que représente la logique libérale de ce texte international négocié par la Commission européenne dans la plus grande opacité. “ Nous ne pouvons accepter que les lois protégeant la vie sociale et culturelle ou l’environnement puissent être démantelées au nom du commerce international ”, ont rappelé les collectivités locales. “ Nous demandons la suspension immédiate de ces négociations qui se déroulent sans aucun débat public et démocratique. Et nous demandons que soit organisée la plus large consultation des organisations syndicales, sociales, culturelles et environnementales afin que soient pris en compte les besoins réels de la société. ” Nombreuses sont les collectivités locales qui se sont ainsi déclarées “ Zone non AGCS ”.
Depuis le début de l’année 2002, les déclarations de syndicats et d’assemblées d’élus, la mobilisation associative et citoyenne, sont arrivées à forcer la Commission européenne à prendre des positions plus nuancées, notamment en ce qui concerne l’exception culturelle. Toutefois, du chemin reste à parcourir et, d’ici 2005, rien n’est gagné. Les propositions qui seront avancées par l’Europe lors de la réunion du conseil des ministres de l'OMC, du 10 au 14 septembre à Cancun (Mexique), illustreront sa capacité à entendre le mouvement social.
Un mouvement qui peut durer, car l’AGCS a un caractère évolutif : “ Des séries de négociations successives auront lieu périodiquement en vue d’élever le niveau de libéralisation ”, indique le projet d’accord. En ce sens, cet accord est sans précédent ni équivalent juridique, puisqu'il va contraindre les pays membres de l'OMC à négocier périodiquement jusqu'à la libéralisation de tous les secteurs dits de services. En 2005 ne seront appliqués que les résultats de la présente série de négociations. En attendant la suivante. Ce qui ne sera pas concerné par l’AGCS aujourd’hui pourra très bien être libéralisé, et conduit à privatisation, lors de la série de négociations suivante.

B. D.

Pour vous informer plus en détails sur l'AGCS,
quelques sources parmi d'autres :
http://france.attac.org
http://www.cfdt-banques.fr/dossiers/AGCS.htm
Voir aussi la liste des collectivités “ non AGCS ” sur www.adels.org



> Lire la liste des 200 collectivités locales demandant la suspension de
l’Accord général sur le commerce des services