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dossier de Territoires n°437 - avril 2003
 
Pour une vraie décentralisation

il faudra encore attendre
 
 
> LE SOMMAIRE
 
Histoire d¹une réforme inachevée
La décentralisation, de De Gaulle à Raffarin
par Georges Gontcharoff
 
1959-2003 : 44 ans de réflexion sur le pouvoir local à l¹Adels
Décentraliser... autrement
par Georges Gontcharoff
 
La décentralisation, fossoyeuse de l'État ?
Avant tout, refonder la démocratie !
par Gérard Logié
 
Réforme Raffarin
Conforter les féodalités locales ou construire un État plus démocratique ?
par Serge Depaquit
 
Cumuls des mandats, personnification du pouvoir...
Néfastes notables
par Philippe Brachet
 
Panorama international
Tout un monde de décentralisations
par Aline Chambras
 
Italie
Polémiques autour du fédéralisme à la Bossi
par Aline Chambras
 
Italie
« Un fédéralisme involontaire »
interview d'Ilvo Diamanti
 
La décentralisation au Mali
Adapter le cadre institutionnel au pluralisme politique
par Hallassy Sidibe
 
Les élus contre la République ?
Des préalables à la décentralisation
par Marion Paoletti
 
Appareil public et société civile
L'intérêt général monopolisé
interview de Jean-Pierre Worms
 
Santé
La santé serait-elle non « décentralisable » ?
par Benoît Péricard
 
Culture
Pour une auto-décentralisation citoyenne
interview de Bernard Lubat
 
Culture
Recentrer le débat !
par Jean-Michel Montfort
 
Finances locales
Construire les nouvelles solidarités financières
par Patrick Joyeux
 
Éducation
Corrigeons d'abord les dysfonctionnements
par Daniel Robin
 
Vu du Sénat
L'indispensable péréquation nationale des ressources
par Gérard Delfau
 
L'organisation des pouvoirs
« Développer des résistances multiples »
interview de Miguel Benasayag
 
L'organisation des pouvoirs
J'ai fait un rêve...
par Éric Andrieu
 
De la commune à l'Europe
Pas de décentralisation sans réforme de l'État
interview de Dominique Voynet
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Les élus contre la République ?
Des préalables à la décentralisation
par Marion Paoletti, maîtresse de conférences en science politique, Bordeaux IV,
membre de la Convention pour la 6e République (C6R)
 
Si décentraliser doit renforcer la démocratie locale, cela demande au préalable un certain nombre de réformes de l’État et des pouvoirs locaux, au premier rang desquels le non cumul strict des mandats. La Convention pour la sixième République (C6R) fait le constat que la réforme de la décentralisation, depuis plus de vingt ans, a toujours eu pour horizon la question du partage du pouvoir entre l’État et les élus locaux, jamais celle du partage du pouvoir entre élus et citoyens. De ce point de vue, la légalisation de la participation apparaît tardive, timide et contrôlée dès sa rédaction au Parlement, qu’il s’agisse par exemple des conseils de quartier, placés par la loi sous le contrôle du maire, ou des « référendums » locaux. Les possibilités de participation s’inscrivent dans un cadre à la fois très représentatif et assez peu conforme aux standards qui permettent de qualifier un régime de « démocratique » : personnalisation et présidentialisation du pouvoir sur la tête du patron de la collectivité locale, confusion des pouvoirs exécutifs et « délibératifs » locaux sur cette même tête, faiblesse des oppositions politiques et des moyens dont elles disposent, absence de lisibilité du système local, qui rend impossible l’identification de « qui fait quoi ». Dans ce cadre, la participation, en dépit d’expériences vertueuses localisées, apparaît trop souvent comme un moyen de légitimation, de communication relevant du marketing politique.

Plus encore, la réforme de la décentralisation passe aujourd’hui de plus en plus sous les fourches caudines du principe économique de mise en concurrence des territoires. Le droit à l’expérimentation, les possibilités de dérogation par rapport à la loi, renforceront des coalitions à géométrie variable autour de « projets » avec des acteurs publics variés, des groupes privés, des groupes d’intérêts. La notion même de République est menacée quand le fondement de son organisation territorialisée est la mise en concurrence des territoires. Le risque est grand que la participation ne soit rabattue que sur le quartier, à un échelon sans pouvoir, relevant d’une logique « occupationnelle » et domestique, alors que l’essentiel se joue ailleurs, et notamment dans les établissements publics de coopération intercommunale, échelons de pouvoir toujours non élus au suffrage universel direct.

Un mille-feuilles de fiefs opaques
Si la participation des habitants est une idée qu’on veut prendre au sérieux, si on pense que le politique est à refonder pour être en capacité d’agir de nouveau, alors il faut repenser la manière dont on s’organise, repenser le pouvoir. Tel est l’objectif de la C6R, notamment s’agissant des niveaux locaux. La France des collectivités locales est en réalité un système féodal, structuré comme un mille-feuilles de fiefs opaques où le pouvoir s’exerce au plus grand profit d’une corporation d’élus cumulards. Si la décentralisation, comme c’est le cas actuellement, n’est envisagée que sous l’angle de l’intérêt d’élus locaux soucieux d’obtenir de nouvelles compétences, elle ne permettra pas à la démocratie locale de se libérer du carcan institutionnel qui l’étouffe. Il faut donc dire avec force la nécessité préalable d’une refonte complète des règles du pouvoir local.
Pour déverrouiller le système, il est indispensable de s’attaquer simultanément aux chantiers qui concernent la représentation politique et la citoyenneté locale. S’agissant de la représentation politique locale, il s’agit de séparer radicalement l’exécutif du délibératif (comme au niveau national). L’exécutif, dorénavant clairement identifié, disjoint de l’assemblée et ne prenant pas part au vote, doit être cantonné à un rôle de proposition (non exclusif) et d’application des décisions votées. Parallèlement, les pouvoirs des assemblées locales doivent être renforcés, s’agissant en particulier du contrôle de l’exécutif en cours de mandature. Une place particulière doit être faite aux droits de l’opposition. Il s’agit de proscrire strictement le cumul des mandats dans le but, tout à la fois, d’assurer une meilleure présence des élus sur le terrain, d’accroître le nombre de citoyens exerçant un mandat, de permettre une plus grande rotation démocratique. Ce qui suppose d’établir, dans le même temps, un statut des élus favorisant ce type d’investissement civique et une meilleure représentativité de nos représentants. Inventer la participation, entre souplesse et efficacité.

Parallèlement, il s’agit de permettre une participation effective des habitants aux politiques locales en l’émancipant du contrôle des élus. Plusieurs mécanismes peuvent être envisagés, favorisant l'information, l'initiative ou même la prise de décision citoyennes. Les structures participatives inventées dans les autres pays européens, notamment, montrent bien la voie à suivre, entre souplesse et efficacité démocratique. Le référendum local pourrait être fondé sur une initiative populaire, dans des conditions crédibles, et avoir pour objet une proposition de délibération. Cette utopie concrète de communautés locales agissantes ne saurait souffrir l’exclusion d’habitants régulièrement installés. Le droit de vote des étrangers aux élections locales s’impose. Un préalable s’impose : celui d’un mandat unique pour les député-e-s
C'est à ces conditions que l'on pourra commencer à parler de démocratie locale. Et il sera alors bien temps de discuter des compétences attribuées à telle ou telle collectivité. Un préalable s’impose : celui d’un mandat unique pour les député-e-s. La France est le seul pays dont le Parlement est composé de deux chambres de représentants des intérêts locaux : le Sénat, constitutionnellement, indéfectiblement, l’Assemblée nationale, composée de présidents de collectivités locales qui se comportent mécaniquement comme tels lorsqu’ils légifèrent sur le local. La loi locale est faite par des élus locaux pour les élus locaux. Ce cumul là, interdisant aux parlementaires de se comporter en représentants de la nation, mure l’horizon politique de la démocratie locale. Et quand la réforme de la décentralisation consacre le rôle du Sénat comme chambre prioritaire pour la lecture des textes touchant l’organisation locale, on ne prend décidément pas le chemin de libérer la démocratie locale du poids excessif de ses grands cumulards.

M. P.
www.c6r.org
 
journal de TERRITOIRES n°437 - avril 2003
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
8e Rencontres de la démocratie locale
La démocratie entre gens bien
Par Nicolas Leblanc
 
La réunion des acteurs de la démocratie locale a notamment soulevé la question épineuse de la coopération de chacun à une utopie agissante (la démocratie participative), qui peut parfois se perdre dans des visées personnelles ou de groupes.

La question n’est pas anodine : avec qui fait-on la démocratie ? Longtemps, cette interrogation a été déclinée, en pensant notamment au Front national, sur le mode : « Quelle démocratie pour les ennemis de la démocratie ? » Occasion d’une joute virtuelle entre Voltaire et Saint-Just, réanimés pour l’occasion, où la rupture entre les deux positions se faisait sur l’identité même de la démocratie, ce que l’on peut résumer à cette controverse lapidaire : « La démocratie est-elle une fin ou un moyen ? » ; ou encore, « Est-elle un état de liberté ou un outil de gestion ? », « Est-ce un droit inaliénable pour chaque homme, ou un devoir indispensable à chaque société ? »…
Il ne s’agit pas d’un débat de fin de week-end pour étudiant en science-po ou thésard en philosophie grecque, mais bien d’un désaccord profond ayant des conséquences quotidiennes et immédiates sur chacun de nos mode d’action et de nos organisations. En effet, si la démocratie est un moyen, chacun est en droit de l’utiliser ou non, de la « panacher » avec d’autres outils, voire de la délaisser si la situation n’exige pas son utilisation ou si les objectifs poursuivis ne semblent pas la réclamer. Si la démocratie est une fin, le droit devient celui d’attaquer, de boycotter, de renier, de bousculer, etc., toute organisation qui ne la respecterait pas scrupuleusement, qui ne l’utiliserait pas à plein.

La démocratie est une faim
Or, qui, aujourd’hui en France, milite pour la démocratie au quotidien et pour demain, notamment pour la rendre plus participative, plus délibérative, plus sincère, plus proche de ceux qui en sont écartés ? Qui, par exemple, était le public des 8e Rencontres de la démocratie locale, appelé les 27, 28 et 29 mars derniers à Lyon, par l’Adels et une quarantaine d’associations et de collectivités, locales et nationales, pour discuter, échanger et construire autour des notions de « pouvoir », de « décentralisation », de « participation », de « citoyenneté » ?
Depuis toujours rencontres d’acteurs, le rendez-vous quasi annuel de l’Adels et de ses partenaires est en train de se transformer. Mais sans le savoir, en tout cas, sans l’avoir encore acté.
À Lyon, de nombreux élus étaient là, élus d’oppositions variées, mais aussi élus majoritaires. Des professionnels, bien sûr, des techniciens territoriaux et des animateurs associatifs. Mais des habitants aussi, des groupes organisés, en marche, en projet, plus qu’à l’ordinaire, des acteurs de terrain et des auteurs du quotidien. Certains ont apprécié les Rencontres, la richesse et la variété des intervenants, les échanges d’expériences lors des ateliers et des forums, les possibilités de prendre des contacts avec des groupes travaillant dans les mêmes directions. D’autre, moins. Une parole difficile à prendre, une écoute tout aussi difficile entre acteurs différents et, surtout un fossé mal comblé entre des catégories que nous – à l’Adels, à Territoires, parmi un grand nombre de nos partenaires… – cherchons depuis 45 ans à mettre en mouvement ensemble : habitants et professionnels, élus et électeurs, techniciens et usagers.
Même ici, dans un rassemblement où la rencontre est l’objet, il y a des malentendus, du vocabulaire non partagé, des manières d’être qui gênent… On a entendu parler d’impolitesse (brouhaha pendant des interventions), de cynisme (quelques suspicions envers les élus pendant la plénière du samedi après midi)…
Et cela ne vaudrait vraiment pas la peine d’être souligné si l’on ne pouvait en tirer un bénéfice plus grand que le désagrément de voir des gens que l’on veut rassembler se « frictionner »,
assez naturellement d’ailleurs, de par leurs simples différences de positions.

Mais de qui se passe-t-on ?
Quel bénéfice, donc ? Celui de se reposer la question (en essayant non seulement d’y répondre, mais aussi d’agir dans le sens de la réponse choisie) de savoir avec qui on veut faire la démocratie : tous ensemble ou entre nous ? Dans la salle, dans les couloirs, sur les rétroprojecteurs, on a entendu, vu, lu deux réponses différentes : « Je ne travaillerai plus avec ces gens-là, ils ne comprennent pas notre action », « Je ne reviendrai plus, je ne comprends pas ce qu’ils disent, ils ne comprennent pas notre quotidien ». Incompréhension destructrice, heureusement majoritairement (me semble-t-il) contrebalancée par des volontés de travail en réseau, de « se revoir », d’échanger des comptes rendus, de travailler ensemble ultérieurement, etc.
Ce n’est pas parce que nous en appelons au triptyque élu / technicien / habitant depuis des décennies que celui-ci est devenu inopérant, par simple « lassitude » ; et pour reprendre l’impertinence d’un certain nombre de participants, ce n’est pas parce que les habitants sont souvent les dindons de la farce qu’ils pourront se passer des autres types d’acteurs pour reconstruire la société, comme nous ne pouvons nous passer d’eux. Ce qui serait d’ailleurs aussi absurde que de se passer chacun de soi même. La démocratie pour tous ne se fera pas sans chacun, même si cela aurait certainement été plus facile.

Nicolas Leblanc