Édito
Une démocratie urbaine à réinventer
par Gérard Claisse
Analyse
Cinq défis de la démocratie participative
par Yves Sintomer
Citoyennetés emboîtées
Complexité territoriale et démocratie participative
par Georges Gontcharoff
Analyse
Complexité intercommunale
par Gérard Logié
Colloque de Villeurbanne, 9 novembre 2002
Pour une démocratie plus délibérative
Conseil de développement du Grand Lyon
Pourquoi une charte de la participation ?
par Jean-Claude Barthez
Conseil de développement du pays des 7 vallées (Pas-de-Calais)
Les valeurs ajoutées de la charte
par Véronique Berkani
La charte de territoire
L’acte d’engagement d’une volonté commune
par Gérard Logié
Répartition des compétences et démocratie
Vers une subsidiarité de bon sens
par Jean-Blaise Picheral
La subsidiarité
Naviguer entre la mairie centrale et les arrondissements
par Marie-Pierre de la Gontrie
Saint-Herblain (Loire-Atlantique)
Élus et citoyens cherchent repères
par Pierre Masson
Élire les conseillers communautaires au suffrage universel direct
Une nécessité démocratique
par Bernard Deljarrie
Espaces transversaux
« Ne pas vouloir tout faire à tous les niveaux »
entretien avec Pierre Zémor
Corbières et Minervois (Aude)
Territoire de participation
par Sabrina Costanzo
Les instances de démocratie locale
Une jungle à organiser ?
par Hugues de Varine
Outil
Analyse des dispositifs existant sur un territoire
par Hugues de Varine
Les instances de participation à l’échelle des différents
territoires
L’exemple nantais
par Paul Cloutour
Lahgglo
Des habitants formés à l’intercommunalité
par Marie-Christine Simiand
> L'ARTICLE DU MOIS
Analyse
Cinq défis de la démocratie participative
par Yves Sintomer (1), sociologue,
chercheur détaché à l'Université Marc Bloch de Berlin
(2)
Qu’elle s’appuie sur un type de dispositif ou sur
un autre, ou encore sur une combinaison mixte, la démocratie participative
est confrontée à une série de défis qu’Yves
Sintomer analyse ici : les défis de l’efficacité, de la
participation, de l’instrumentalisation, de la délibération
et de l’échelle.
Le premier défi de la démocratie participative,
évoqué dans la charte de la participation du Grand Lyon (lire
page 20), est celui de l’efficacité. Il est commun d’opposer
démocratie et efficacité, et la critique est encore plus dure
contre la démocratie participative. Ne vise-t-elle pas à donner
la voix aux citoyens ordinaires, nécessairement moins compétents
que les techniciens ? Ne constitue-t-elle pas un coûteux investissement
en temps et en énergie ?
Face à ces doutes, il est frappant de constater que les dynamiques participatives,
loin de nuire à l’efficacité de l’action publique,
tendent au contraire à y contribuer, du moins là où les
élus et les techniciens jouent le jeu.
Elles constituent d’abord une forte pression à la transparence
de l’action des administrations, à commencer par le budget : celui-ci
constitue généralement un document illisible et les efforts visant
à le présenter de façon intelligible pour un large public
profitent indirectement aux conseillers et aux adjoints municipaux. Cette évolution
permet une attitude plus réflexive dans la détermination des grandes
orientations budgétaires. De plus, l’incorporation du savoir d’usage
joue, de ce point de vue, un rôle positif – à condition cependant
que le fonctionnement de l’administration se réarticule pour tenir
compte de la participation, ce qui implique un changement profond des habitudes
de travail et, sans doute, une véritable formation des techniciens dans
cette direction. La participation constitue enfin une pression pour moderniser
l’action publique en l’orientant vers des principes de transversalité,
de fonctionnement par objectifs, de déconcentration des décisions,
de contrôle a posteriori, etc. Elle participe, de ce point de vue, de
l’invention d’un nouveau management public qui, tout en sachant
tirer parti de certaines innovations du secteur privé, a cependant sa
propre logique. Contrairement à nombre de préjugés, le
défi de l’efficacité est sans doute, dans les démarches
participatives, le plus facile à affronter, pour peu que la volonté
politique soit bien présente. En passant, il faut d’ailleurs noter
que plus les citoyens sont à même de prendre certaines décisions,
par exemple au niveau des investissements de proximité, plus cette démocratie
participative est économe : lorsqu’elle n’est que consultative,
elle redouble les circuits classiques de décision administrative, alors
qu’elle les remplace (en partie) de façon avantageuse dans le cas
de co-décision ou d’autogestion sous contrôle.
Ceux « qui ont trop à dire pour pouvoir le dire
»
Le second défi est celui de la participation elle-même, qui ne
peut se décréter. L’une des limites les plus fréquemment
évoquées des démarches participatives est qu’elles
ne suscitent qu’une mobilisation relativement faible quantitativement
et très sélective socialement : de fait, ce sont surtout les classes
moyennes, ou en tout cas les couches les plus stables du salariat dans les quartiers
populaires, qui semblent s’engager le plus dans la participation institutionnalisée.
Il n’est pas de « solution miracle » pour affronter ce défi,
mais les diverses expériences menées en France ou ailleurs semblent
au moins indiquer des pistes de travail.
La première paraît évidente : renforcer la participation
demande des efforts sérieux et suivis, du temps, une véritable
politique de communication. Elle est cependant loin d’être empruntée
systématiquement, et il suffit de comparer l’énergie et
les moyens consacrés à la communication électorale et à
la communication « participative » pour comprendre que l’établissement
des priorités n’est pas toujours favorable à la seconde…
Une deuxième piste réside dans « l’effet de démonstration
» : lorsque les démarches participatives sont rapidement suivies
d’effets concrets, cela constitue une forte incitation à la participation.
À l’inverse, pour peu que les citoyens aient l’impression
qu’il ne s’agit que de belles paroles qui ne modifient pas les pratiques,
il y a fort à parier qu’ils seront peu nombreux à se ruer
aux réunions. Dans la même optique, la dynamique participative
ne peut s’enclencher que si elle ne se limite pas à une machinerie
institutionnelle : la démocratie participative ne peut être une
fin en soi et elle doit aussi constituer un instrument permettant d’obtenir
des résultats substantiels. Enfin, la troisième piste est qu’une
attention spécifique doit être portée à la participation
des outsiders, de celles et ceux qui, dans la société comme dans
la politique ordinaire, accèdent peu à la parole parce que, comme
le dit le poète Jacques Prévert, ils « ont trop à
dire pour pouvoir le dire ». Une véritable « action affirmative
» (discrimination positive, ndlr) est sur ce plan incontournable. Elle
passe, par exemple, par un travail sur d’autres modes d’expression
des besoins que la délibération argumentée officielle.
À cet égard, il est également probable que les discours
trop consensuels et que les problématiques souvent paternalistes sur
le « lien social » aient plutôt un effet négatif.
Reconnaître l’existence des conflits
Le troisième défi de la démocratie participative est celui
de l’instrumentalisation. D’une certaine manière, la dichotomie
traditionnelle entre ceux qui gouvernent et ceux qui sont gouvernés et
qui sont, selon les cas, passifs ou protestataires, fixe chacun des acteurs
dans des rôles plus stéréotypés mais plus simples.
La démocratie participative, en brouillant cette dichotomie, complexifie
les rôles et fait surgir de nouveaux problèmes. La participation
peut facilement être instrumentalisée, en particulier si la démarche
se réduit à une politique d’image. Il est préférable
pour un élu d’avoir les associations en face de lui à une
table, quitte à ce que la conversation soit vive, plutôt que dans
la rue : pour peu que ces débats ne débouchent pas sur des résultats
réels, les associations se retrouvent à « collaborer »
à la politique de communication de la mairie, avec comme contrepartie
un pouvoir plus illusoire que réel.
Une fois de plus, il n’est pas de garantie a priori que ce défi
puisse être affronté positivement. Qu’il se passe vraiment
des choses dans les démarches participatives et qu’elles ne se
réduisent pas à une pure façade est une condition nécessaire
mais pas suffisante. Permettre aux individus et aux forces de la « société
civile » de collaborer avec l’institution sans être institutionnalisés
n’est pas forcément facile. Là encore, une forte volonté
politique de part et d’autre, ainsi que des règles du jeu claires
sont déterminantes : faire comme si la chose était simple est
encore le meilleur moyen de laisser insidieusement s’instaurer des rapports
biaisés. Dans la même idée, il faut reconnaître l’existence
des conflits et apprendre à les valoriser plutôt qu’à
les refouler : c’est une véritable culture du conflit qu’il
s’agit de créer, d’un conflit régulé par des
discussions collectives et des lieux de participation institutionnelle, mais
d’un conflit tout de même. Et comme rien n’est jamais acquis,
l’existence de mécanismes de contrôle indépendants
de l’institution, gérés par les citoyens eux-mêmes
(par exemple sous la forme d’un observatoire des engagements (3)) ou incluant
des observateurs extérieurs (notamment sous la forme d’un observatoire
de la démocratie locale) est un recours précieux.
Sur le fond, il s’agit de reconnaître que la démocratie participative,
lorsqu’elle est authentique, implique, dans une certaine mesure, l’émergence
ou la reconnaissance d’un contre-pouvoir. Cela ne signifie pas forcément
une perte pour les pouvoirs en place, et tous les acteurs peuvent au bout du
compte se retrouver gagnants. Mais cela implique en tout état de cause
un bouleversement des habitudes acquises.
Une démocratie délibérative
Quatrième défi : favoriser une pluralité de formes expressives
ne signifie pas que la démocratie participative puisse se passer de délibération.
Au contraire, l’une des caractéristiques majeures des expériences
actuelles et des réflexions théoriques menées sur la démocratie
participative est que, pour être efficace, elle doit dépasser la
dichotomie qui opposait traditionnellement une vision spontanéiste de
la participation à une vision technocratique de la gestion. Pour pouvoir
se développer et être pleinement efficace, la démocratie
participative se doit d’être aussi une démocratie délibérative.
Or, cette qualité ne peut être présupposée. Elle
est plus facilement atteinte lorsque les discussions peuvent se baser sur le
savoir d’usage des habitants, le « bon sens » soutenant assez
spontanément des échanges de bon niveau. Encore faut-il que les
réunions ne soient pas chaotiques et qu’une procédure adéquate
permette un échange réglé entre les participants. C’est
d’ailleurs ce que cherchent certaines méthodologies, comme celle
des jurys citoyens, qui favorisent le travail en petits groupes et visent à
donner les meilleures conditions possibles à la dynamique délibérative.
Il est, en tout état de cause, impératif de pouvoir bénéficier
de règles et de procédures claires et explicites, réglant
en particulier la régulation des situations de désaccord ou de
conflit : c’est en partie sur la qualité des procédures
que repose la qualité des délibérations et, du coup, la
légitimité de la participation. On peut aujourd’hui affirmer
que la démocratie participative sera procédurale ou ne sera pas.
Le dilemme des échelles
Le dernier défi est celui de l’échelle. Comment les habitants
peuvent-ils participer à la prise de décision sur des échelles
géographiques aussi différentes que le quartier, la ville, l’agglomération,
voire à d’autres niveaux, régional, national ou européen
? La démocratie participative provoque d’abord le risque d’un
empiètement institutionnel d’un niveau sur un autre, par exemple
si l’agglomération suscite des dynamiques de décision relevant
normalement de la commune, ou la commune des mairies d’arrondissement.
Y répondre implique de s’appuyer sur des dispositifs variés
(ce qui ne veut pas dire qui s’ignorent). Des assemblées à
l’échelle du quartier, des comités de délégués
à l’échelle d’une ville moyenne, un conseil mixte
rassemblant des délégués des « forces vives »
de la société civile et des citoyens tirés au sort à
l’échelle de l’agglomération ou d’une ville
métropole, peuvent, par exemple, représenter des solutions adaptées
aux différents niveaux. La combinaison des échelles, notamment
au niveau de l’agglomération, peut se transformer en atout dès
lors que l’on n’entend pas imposer une solution unique. Au stade
actuel, encore expérimental, de la démocratie participative, l’agglomération
est, par exemple, un cadre privilégié pour favoriser des échanges
réguliers, faciles et assez peu coûteux entre différentes
démarches de participation locale, ou pour discuter des « meilleures
pratiques » en organisant un travail en commun sur les critères
d’évaluation de celles-ci. Cependant, la démocratie participative
semble se heurter à un dilemme. Si elle reste cantonnée au micro-local,
elle risque de n’avoir que peu d’intérêt et susciter
l’effet pervers connu aux États-Unis sous le nom de « Nimby
», « not in my backyard » (« pas dans mon jardin »).
D’un autre côté, la participation ne perd-elle pas en qualité
délibérative à mesure qu’elle augmente en échelle
? Le savoir d’usage et le sentiment d’appartenance locale qui soutiennent
la participation au niveau du quartier ne perdent-ils pas de leur importance
?
Là encore, il n’est pas de « solution miracle », mais
des pistes de travail qui ont été explorées localement.
Il ne faut pas nier qu’un esprit de clocher tend souvent à accompagner
la participation à l’échelle micro-locale. Plutôt
que d’arguer de ce danger pour cantonner l’ampleur de la démocratie
participative, n’est-il pas plus prometteur d’éviter l’enfermement
sur le local et de faire de la proximité un tremplin plutôt qu’un
piège ? Il s’agit d’organiser les discussions et d’introduire
les procédures pour que les habitants puissent passer de leur savoir
d’usage à une discussion citoyenne, des intérêts particuliers
à l’intérêt général, de leur communauté
de vie à la communauté civique. Des dispositifs comme les budgets
participatifs ou les conférences citoyennes semblent démontrer,
dans la pratique, que la montée en généralité peut
préserver la qualité de la délibération et la motivation
des citoyens à participer. Cela est cependant impossible si n’est
pas bousculée la division du travail qui réserve la définition
de l’intérêt général aux élus et lie
sans recours les simples citoyens à leurs intérêts particuliers.
Tel est peut-être le défi le plus fondamental de la démocratie
participative.
Y. S.
(1) Yves Sintomer a d’abord travaillé, il y a cinq
ans, sur les conseils de quartier à Saint-Denis et Aubervilliers, avant
d’étendre son enquête à Paris 19e et Rouen. Depuis
deux ans, il mène une enquête comparative sur la gestion participative
entre la France, l’Allemagne, les États-Unis et le Brésil
(en particulier Porto Alegre). Il est l’auteur, avec Marion Gret, de Porto
Alegre : l’espoir d’une autre démocratie, éd. La Découverte,
2002.
(2) Extraits d’une intervention au Séminaire « Démocratie
locale et intercommunalité », communauté urbaine de Lyon,
Villeurbanne, le 9 novembre 2002.
(3) Lire Des observateurs jugent les engagements des élus, par Claire
Chognot, Territoires n° 433, cahier 2, page 34.
journal de TERRITOIRES
n°435 - janvier 2003
> L'ARTICLE DU MOIS
Le retour des bidonvilles
L’indignité au seuil des villes
par Jacques Picard
Achères, Bezons, Choisy-le-Roi, Éragny, L'Île-Saint-Denis,
Nanterre, Lieusaint (ville nouvelle de Sénart)… Ce sont près
de 2 000 familles Roms de Roumanie qui, fuyant la misère, les discriminations
et la violence, se sont installées depuis 1989 en périphérie
de la capitale, reconstituant des bidonvilles. Certains élus locaux ont
osé prendre à bras le corps cette réalité, qu'avec
les associations, ils qualifient d'indigne. Comment les acteurs locaux ont-ils
concrètement travaillé pour faire reculer cette misère
? Coup de projecteur.
C'est en 1992, près de trois ans après la chute
de Ceaucescu, que les premières traces de la présence de familles
Roms de Roumanie, originaires de la région de Timisoara, sont identifiées
en ville nouvelle de Sénart (Seine-et-Marne), au milieu d'un terrain
d'accueil des gens du voyage. Leur présence sera acceptée par
les voyageurs jusqu'en 1999. Puis, cette population, pauvre parmi les pauvres,
peu vindicative et n'ayant pas de vécu commun avec les voyageurs, sera
rejetée de ce terrain.
À la fin 1999, Médecins du monde donne l'alerte : 22 familles,
soit 112 personnes, sont installées dans un délaissé de
voirie d'une zone industrielle de Lieusaint. En janvier 2002, ce sont près
de 350 familles qui sont présentes en ville nouvelle de Sénart.
Avec des décalages dans le temps, de nombreuses villes vont connaître
cet afflux de Roms : à Achères, 150 personnes sont installées
en lisière de forêt depuis l'été 2001 ; à
Nanterre, ville historiquement jumelée avec une ville roumaine, 900 Roms
se sont installés sur différents terrains depuis 1989.
L'État absent
Les déplacements autoritaires n'ont rien changé et une partie
des Roms de région parisienne sont issus de cette première migration.
À Éragny, quelques familles vivent dans deux pavillons voués
à la démolition. À Bezons, 90 personnes occupent des cabanes
au pied d’un pont. À L'Île-Saint-Denis, 130 Roms sont présents
depuis l'été 2002, la plupart expulsés d'autres terrains.
À Choisy-le-Roi, enfin, ce sont jusqu’à 800 personnes qui
ont pu être dénombrées.
Or, depuis cinq ans, l'État a entretenu l'ambiguïté de façon
permanente : mandatant Médecins du monde et finançant des associations
locales de soutien pour un accompagnement sanitaire des Roms, il manie aussi
en permanence la menace de leur expulsion. Bien seules face au problème,
la plupart des communes vont, d'une part, effectuer des aménagements
sommaires, tels la stabilisation de terrains et l’installation de sanitaires
; d'autre part, assurer le traitement humanitaire, sanitaire et administratif
nécessaire. Et enfin, notamment à Achères, construire un
discours public de solidarité en rupture avec les discours ambiants ou
les fantasmes sécuritaires, grâce à une mobilisation des
acteurs locaux (associations, médecins, enseignants, etc.).
En Val-de-Marne, les rapports entre villes et associations sont plus conflictuels
: Thiais a mis des obstacles systématiques à la scolarisation.
À Orly, l’engagement sans faille des enseignants en faveur de la
scolarisation s’est heurté aux demandes implicites d’expulsion
de la ville. À Choisy-le-Roi,
la commune s’est raidie lors de l’installation d’un nouveau
bidonville sous l’A86. La ville a cherché une position «
d’équilibre » entre une association fort opportunément
apparue (Association pour la résorption des bidonvilles à Choisy,
partisane de l’expulsion) et le collectif de soutien. Seule la ville nouvelle
de Sénart, grâce au volontarisme du maire de Lieusaint, Michel
Bisson, à l'engagement des cadres et
des services du San et à l'appui singulier de l'État par l’intermédiaire
du préfet, est parvenue à franchir,
non sans difficultés, le cap d'une contractualisation pluriannuelle dotée
de moyens.
Localement, des solutions de relogement concernant trente familles (soit 130
personnes), avec des dispositifs d’intégration sont étudiées.
Une convention pour trois ans est signée en avril 2002, qui comprend
une régularisation administrative par statut dérogatoire, un volet
logement qui prévoit l’aménagement d’un terrain d'accueil
aux normes
et un programme lourd d'accès à l'emploi. Le financement permet
l’obtention d’un terrain aux normes de la loi de juillet 2000, passage
provisoire dans des conditions
correctes vers l'accès au logement.
Pratiques de survie
Une sélection est ainsi opérée par les services de l’État
sur les critères d'éligibilité des familles. Toutes celles
dont un des membres a eu affaire à la justice sont refusées, introduisant
ainsi un système de pénalisation familiale. Dix-neuf APRF (arrêtés
préfectoraux de reconduite à la frontière) sont en cours
alors que l'État roumain refuse le retour de ses ressortissants. Cette
sélection les renforce dans un sentiment de rejet et des pratiques de
survie. Quarante familles qui ne peuvent être accueillies sur le territoire
de la ville nouvelle attendent la bonne volonté d'autres communes d'Île-de-France
pour se construire un avenir. Certains acteurs locaux ont, sur ce dossier difficile,
tenu une position en accord avec la devise qui orne le fronton de leur mairie,
en phase avec les associations de solidarité et de défense des
droits. Même s’ils sont loin d’être assez nombreux.
