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vous êtes ici : > Territoires > année 2003 > n°434 janvier 
 
dossier de Territoires n°434 - janvier 2003
 
Intercommunalité et démocratie locale,

Dédale et le citoyen
 
 
> le sommaire
 
Édito
Une démocratie urbaine à réinventer
par Gérard Claisse

Analyse
Cinq défis de la démocratie participative
par Yves Sintomer

Citoyennetés emboîtées
Complexité territoriale et démocratie participative
par Georges Gontcharoff

Analyse
Complexité intercommunale
par Gérard Logié

Colloque de Villeurbanne, 9 novembre 2002
Pour une démocratie plus délibérative

Conseil de développement du Grand Lyon
Pourquoi une charte de la participation ?
par Jean-Claude Barthez

Conseil de développement du pays des 7 vallées (Pas-de-Calais)
Les valeurs ajoutées de la charte
par Véronique Berkani

La charte de territoire
L’acte d’engagement d’une volonté commune
par Gérard Logié

Répartition des compétences et démocratie
Vers une subsidiarité de bon sens
par Jean-Blaise Picheral

La subsidiarité
Naviguer entre la mairie centrale et les arrondissements
par Marie-Pierre de la Gontrie

Saint-Herblain (Loire-Atlantique)
Élus et citoyens cherchent repères
par Pierre Masson

Élire les conseillers communautaires au suffrage universel direct
Une nécessité démocratique
par Bernard Deljarrie

Espaces transversaux
« Ne pas vouloir tout faire à tous les niveaux »
entretien avec Pierre Zémor

Corbières et Minervois (Aude)
Territoire de participation
par Sabrina Costanzo

Les instances de démocratie locale
Une jungle à organiser ?
par Hugues de Varine

Outil
Analyse des dispositifs existant sur un territoire
par Hugues de Varine

Les instances de participation à l’échelle des différents territoires
L’exemple nantais
par Paul Cloutour

Lahgglo
Des habitants formés à l’intercommunalité
par Marie-Christine Simiand
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Analyse
Cinq défis de la démocratie participative
par Yves Sintomer (1), sociologue, chercheur détaché à l'Université Marc Bloch de Berlin (2)
 
Qu’elle s’appuie sur un type de dispositif ou sur un autre, ou encore sur une combinaison mixte, la démocratie participative est confrontée à une série de défis qu’Yves Sintomer analyse ici : les défis de l’efficacité, de la participation, de l’instrumentalisation, de la délibération et de l’échelle.

Le premier défi de la démocratie participative, évoqué dans la charte de la participation du Grand Lyon (lire page 20), est celui de l’efficacité. Il est commun d’opposer démocratie et efficacité, et la critique est encore plus dure contre la démocratie participative. Ne vise-t-elle pas à donner la voix aux citoyens ordinaires, nécessairement moins compétents que les techniciens ? Ne constitue-t-elle pas un coûteux investissement en temps et en énergie ?
Face à ces doutes, il est frappant de constater que les dynamiques participatives, loin de nuire à l’efficacité de l’action publique, tendent au contraire à y contribuer, du moins là où les élus et les techniciens jouent le jeu.
Elles constituent d’abord une forte pression à la transparence de l’action des administrations, à commencer par le budget : celui-ci constitue généralement un document illisible et les efforts visant à le présenter de façon intelligible pour un large public profitent indirectement aux conseillers et aux adjoints municipaux. Cette évolution permet une attitude plus réflexive dans la détermination des grandes orientations budgétaires. De plus, l’incorporation du savoir d’usage joue, de ce point de vue, un rôle positif – à condition cependant que le fonctionnement de l’administration se réarticule pour tenir compte de la participation, ce qui implique un changement profond des habitudes de travail et, sans doute, une véritable formation des techniciens dans cette direction. La participation constitue enfin une pression pour moderniser l’action publique en l’orientant vers des principes de transversalité, de fonctionnement par objectifs, de déconcentration des décisions, de contrôle a posteriori, etc. Elle participe, de ce point de vue, de l’invention d’un nouveau management public qui, tout en sachant tirer parti de certaines innovations du secteur privé, a cependant sa propre logique. Contrairement à nombre de préjugés, le défi de l’efficacité est sans doute, dans les démarches participatives, le plus facile à affronter, pour peu que la volonté politique soit bien présente. En passant, il faut d’ailleurs noter que plus les citoyens sont à même de prendre certaines décisions, par exemple au niveau des investissements de proximité, plus cette démocratie participative est économe : lorsqu’elle n’est que consultative, elle redouble les circuits classiques de décision administrative, alors qu’elle les remplace (en partie) de façon avantageuse dans le cas de co-décision ou d’autogestion sous contrôle.

Ceux « qui ont trop à dire pour pouvoir le dire »
Le second défi est celui de la participation elle-même, qui ne peut se décréter. L’une des limites les plus fréquemment évoquées des démarches participatives est qu’elles ne suscitent qu’une mobilisation relativement faible quantitativement et très sélective socialement : de fait, ce sont surtout les classes moyennes, ou en tout cas les couches les plus stables du salariat dans les quartiers populaires, qui semblent s’engager le plus dans la participation institutionnalisée. Il n’est pas de « solution miracle » pour affronter ce défi, mais les diverses expériences menées en France ou ailleurs semblent au moins indiquer des pistes de travail.
La première paraît évidente : renforcer la participation demande des efforts sérieux et suivis, du temps, une véritable politique de communication. Elle est cependant loin d’être empruntée systématiquement, et il suffit de comparer l’énergie et les moyens consacrés à la communication électorale et à la communication « participative » pour comprendre que l’établissement des priorités n’est pas toujours favorable à la seconde… Une deuxième piste réside dans « l’effet de démonstration » : lorsque les démarches participatives sont rapidement suivies d’effets concrets, cela constitue une forte incitation à la participation. À l’inverse, pour peu que les citoyens aient l’impression qu’il ne s’agit que de belles paroles qui ne modifient pas les pratiques, il y a fort à parier qu’ils seront peu nombreux à se ruer aux réunions. Dans la même optique, la dynamique participative ne peut s’enclencher que si elle ne se limite pas à une machinerie institutionnelle : la démocratie participative ne peut être une fin en soi et elle doit aussi constituer un instrument permettant d’obtenir des résultats substantiels. Enfin, la troisième piste est qu’une attention spécifique doit être portée à la participation des outsiders, de celles et ceux qui, dans la société comme dans la politique ordinaire, accèdent peu à la parole parce que, comme le dit le poète Jacques Prévert, ils « ont trop à dire pour pouvoir le dire ». Une véritable « action affirmative » (discrimination positive, ndlr) est sur ce plan incontournable. Elle passe, par exemple, par un travail sur d’autres modes d’expression des besoins que la délibération argumentée officielle. À cet égard, il est également probable que les discours trop consensuels et que les problématiques souvent paternalistes sur le « lien social » aient plutôt un effet négatif.

Reconnaître l’existence des conflits
Le troisième défi de la démocratie participative est celui de l’instrumentalisation. D’une certaine manière, la dichotomie traditionnelle entre ceux qui gouvernent et ceux qui sont gouvernés et qui sont, selon les cas, passifs ou protestataires, fixe chacun des acteurs dans des rôles plus stéréotypés mais plus simples. La démocratie participative, en brouillant cette dichotomie, complexifie les rôles et fait surgir de nouveaux problèmes. La participation peut facilement être instrumentalisée, en particulier si la démarche se réduit à une politique d’image. Il est préférable pour un élu d’avoir les associations en face de lui à une table, quitte à ce que la conversation soit vive, plutôt que dans la rue : pour peu que ces débats ne débouchent pas sur des résultats réels, les associations se retrouvent à « collaborer » à la politique de communication de la mairie, avec comme contrepartie un pouvoir plus illusoire que réel.
Une fois de plus, il n’est pas de garantie a priori que ce défi puisse être affronté positivement. Qu’il se passe vraiment des choses dans les démarches participatives et qu’elles ne se réduisent pas à une pure façade est une condition nécessaire mais pas suffisante. Permettre aux individus et aux forces de la « société civile » de collaborer avec l’institution sans être institutionnalisés n’est pas forcément facile. Là encore, une forte volonté politique de part et d’autre, ainsi que des règles du jeu claires sont déterminantes : faire comme si la chose était simple est encore le meilleur moyen de laisser insidieusement s’instaurer des rapports biaisés. Dans la même idée, il faut reconnaître l’existence des conflits et apprendre à les valoriser plutôt qu’à les refouler : c’est une véritable culture du conflit qu’il s’agit de créer, d’un conflit régulé par des discussions collectives et des lieux de participation institutionnelle, mais d’un conflit tout de même. Et comme rien n’est jamais acquis, l’existence de mécanismes de contrôle indépendants de l’institution, gérés par les citoyens eux-mêmes (par exemple sous la forme d’un observatoire des engagements (3)) ou incluant des observateurs extérieurs (notamment sous la forme d’un observatoire de la démocratie locale) est un recours précieux.
Sur le fond, il s’agit de reconnaître que la démocratie participative, lorsqu’elle est authentique, implique, dans une certaine mesure, l’émergence ou la reconnaissance d’un contre-pouvoir. Cela ne signifie pas forcément une perte pour les pouvoirs en place, et tous les acteurs peuvent au bout du compte se retrouver gagnants. Mais cela implique en tout état de cause un bouleversement des habitudes acquises.

Une démocratie délibérative
Quatrième défi : favoriser une pluralité de formes expressives ne signifie pas que la démocratie participative puisse se passer de délibération. Au contraire, l’une des caractéristiques majeures des expériences actuelles et des réflexions théoriques menées sur la démocratie participative est que, pour être efficace, elle doit dépasser la dichotomie qui opposait traditionnellement une vision spontanéiste de la participation à une vision technocratique de la gestion. Pour pouvoir se développer et être pleinement efficace, la démocratie participative se doit d’être aussi une démocratie délibérative. Or, cette qualité ne peut être présupposée. Elle est plus facilement atteinte lorsque les discussions peuvent se baser sur le savoir d’usage des habitants, le « bon sens » soutenant assez spontanément des échanges de bon niveau. Encore faut-il que les réunions ne soient pas chaotiques et qu’une procédure adéquate permette un échange réglé entre les participants. C’est d’ailleurs ce que cherchent certaines méthodologies, comme celle des jurys citoyens, qui favorisent le travail en petits groupes et visent à donner les meilleures conditions possibles à la dynamique délibérative.
Il est, en tout état de cause, impératif de pouvoir bénéficier de règles et de procédures claires et explicites, réglant en particulier la régulation des situations de désaccord ou de conflit : c’est en partie sur la qualité des procédures que repose la qualité des délibérations et, du coup, la légitimité de la participation. On peut aujourd’hui affirmer que la démocratie participative sera procédurale ou ne sera pas.

Le dilemme des échelles
Le dernier défi est celui de l’échelle. Comment les habitants peuvent-ils participer à la prise de décision sur des échelles géographiques aussi différentes que le quartier, la ville, l’agglomération, voire à d’autres niveaux, régional, national ou européen ? La démocratie participative provoque d’abord le risque d’un empiètement institutionnel d’un niveau sur un autre, par exemple si l’agglomération suscite des dynamiques de décision relevant normalement de la commune, ou la commune des mairies d’arrondissement. Y répondre implique de s’appuyer sur des dispositifs variés (ce qui ne veut pas dire qui s’ignorent). Des assemblées à l’échelle du quartier, des comités de délégués à l’échelle d’une ville moyenne, un conseil mixte rassemblant des délégués des « forces vives » de la société civile et des citoyens tirés au sort à l’échelle de l’agglomération ou d’une ville métropole, peuvent, par exemple, représenter des solutions adaptées aux différents niveaux. La combinaison des échelles, notamment au niveau de l’agglomération, peut se transformer en atout dès lors que l’on n’entend pas imposer une solution unique. Au stade actuel, encore expérimental, de la démocratie participative, l’agglomération est, par exemple, un cadre privilégié pour favoriser des échanges réguliers, faciles et assez peu coûteux entre différentes démarches de participation locale, ou pour discuter des « meilleures pratiques » en organisant un travail en commun sur les critères d’évaluation de celles-ci. Cependant, la démocratie participative semble se heurter à un dilemme. Si elle reste cantonnée au micro-local, elle risque de n’avoir que peu d’intérêt et susciter l’effet pervers connu aux États-Unis sous le nom de « Nimby », « not in my backyard » (« pas dans mon jardin »). D’un autre côté, la participation ne perd-elle pas en qualité délibérative à mesure qu’elle augmente en échelle ? Le savoir d’usage et le sentiment d’appartenance locale qui soutiennent la participation au niveau du quartier ne perdent-ils pas de leur importance ?
Là encore, il n’est pas de « solution miracle », mais des pistes de travail qui ont été explorées localement. Il ne faut pas nier qu’un esprit de clocher tend souvent à accompagner la participation à l’échelle micro-locale. Plutôt que d’arguer de ce danger pour cantonner l’ampleur de la démocratie participative, n’est-il pas plus prometteur d’éviter l’enfermement sur le local et de faire de la proximité un tremplin plutôt qu’un piège ? Il s’agit d’organiser les discussions et d’introduire les procédures pour que les habitants puissent passer de leur savoir d’usage à une discussion citoyenne, des intérêts particuliers à l’intérêt général, de leur communauté de vie à la communauté civique. Des dispositifs comme les budgets participatifs ou les conférences citoyennes semblent démontrer, dans la pratique, que la montée en généralité peut préserver la qualité de la délibération et la motivation des citoyens à participer. Cela est cependant impossible si n’est pas bousculée la division du travail qui réserve la définition de l’intérêt général aux élus et lie sans recours les simples citoyens à leurs intérêts particuliers. Tel est peut-être le défi le plus fondamental de la démocratie participative.


Y. S.


(1) Yves Sintomer a d’abord travaillé, il y a cinq ans, sur les conseils de quartier à Saint-Denis et Aubervilliers, avant d’étendre son enquête à Paris 19e et Rouen. Depuis deux ans, il mène une enquête comparative sur la gestion participative entre la France, l’Allemagne, les États-Unis et le Brésil (en particulier Porto Alegre). Il est l’auteur, avec Marion Gret, de Porto Alegre : l’espoir d’une autre démocratie, éd. La Découverte, 2002.
(2) Extraits d’une intervention au Séminaire « Démocratie locale et intercommunalité », communauté urbaine de Lyon, Villeurbanne, le 9 novembre 2002.
(3) Lire Des observateurs jugent les engagements des élus, par Claire Chognot, Territoires n° 433, cahier 2, page 34.
 
journal de TERRITOIRES n°435 - janvier 2003
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Le retour des bidonvilles
L’indignité au seuil des villes
par Jacques Picard
 
Achères, Bezons, Choisy-le-Roi, Éragny, L'Île-Saint-Denis, Nanterre, Lieusaint (ville nouvelle de Sénart)… Ce sont près de 2 000 familles Roms de Roumanie qui, fuyant la misère, les discriminations et la violence, se sont installées depuis 1989 en périphérie de la capitale, reconstituant des bidonvilles. Certains élus locaux ont osé prendre à bras le corps cette réalité, qu'avec les associations, ils qualifient d'indigne. Comment les acteurs locaux ont-ils concrètement travaillé pour faire reculer cette misère ? Coup de projecteur.

C'est en 1992, près de trois ans après la chute de Ceaucescu, que les premières traces de la présence de familles Roms de Roumanie, originaires de la région de Timisoara, sont identifiées en ville nouvelle de Sénart (Seine-et-Marne), au milieu d'un terrain
d'accueil des gens du voyage. Leur présence sera acceptée par les voyageurs jusqu'en 1999. Puis, cette population, pauvre parmi les pauvres, peu vindicative et n'ayant pas de vécu commun avec les voyageurs, sera rejetée de ce terrain.
À la fin 1999, Médecins du monde donne l'alerte : 22 familles, soit 112 personnes, sont installées dans un délaissé de voirie d'une zone industrielle de Lieusaint. En janvier 2002, ce sont près de 350 familles qui sont présentes en ville nouvelle de Sénart. Avec des décalages dans le temps, de nombreuses villes vont connaître cet afflux de Roms : à Achères, 150 personnes sont installées en lisière de forêt depuis l'été 2001 ; à Nanterre, ville historiquement jumelée avec une ville roumaine, 900 Roms se sont installés sur différents terrains depuis 1989.

L'État absent
Les déplacements autoritaires n'ont rien changé et une partie des Roms de région parisienne sont issus de cette première migration. À Éragny, quelques familles vivent dans deux pavillons voués à la démolition. À Bezons, 90 personnes occupent des cabanes au pied d’un pont. À L'Île-Saint-Denis, 130 Roms sont présents depuis l'été 2002, la plupart expulsés d'autres terrains. À Choisy-le-Roi, enfin, ce sont jusqu’à 800 personnes qui ont pu être dénombrées.
Or, depuis cinq ans, l'État a entretenu l'ambiguïté de façon permanente : mandatant Médecins du monde et finançant des associations locales de soutien pour un accompagnement sanitaire des Roms, il manie aussi en permanence la menace de leur expulsion. Bien seules face au problème, la plupart des communes vont, d'une part, effectuer des aménagements sommaires, tels la stabilisation de terrains et l’installation de sanitaires ; d'autre part, assurer le traitement humanitaire, sanitaire et administratif nécessaire. Et enfin, notamment à Achères, construire un discours public de solidarité en rupture avec les discours ambiants ou les fantasmes sécuritaires, grâce à une mobilisation des acteurs locaux (associations, médecins, enseignants, etc.).
En Val-de-Marne, les rapports entre villes et associations sont plus conflictuels : Thiais a mis des obstacles systématiques à la scolarisation. À Orly, l’engagement sans faille des enseignants en faveur de la scolarisation s’est heurté aux demandes implicites d’expulsion de la ville. À Choisy-le-Roi,
la commune s’est raidie lors de l’installation d’un nouveau bidonville sous l’A86. La ville a cherché une position « d’équilibre » entre une association fort opportunément apparue (Association pour la résorption des bidonvilles à Choisy, partisane de l’expulsion) et le collectif de soutien. Seule la ville nouvelle de Sénart, grâce au volontarisme du maire de Lieusaint, Michel Bisson, à l'engagement des cadres et
des services du San et à l'appui singulier de l'État par l’intermédiaire du préfet, est parvenue à franchir,
non sans difficultés, le cap d'une contractualisation pluriannuelle dotée de moyens.
Localement, des solutions de relogement concernant trente familles (soit 130 personnes), avec des dispositifs d’intégration sont étudiées. Une convention pour trois ans est signée en avril 2002, qui comprend une régularisation administrative par statut dérogatoire, un volet logement qui prévoit l’aménagement d’un terrain d'accueil aux normes
et un programme lourd d'accès à l'emploi. Le financement permet l’obtention d’un terrain aux normes de la loi de juillet 2000, passage provisoire dans des conditions
correctes vers l'accès au logement.

Pratiques de survie
Une sélection est ainsi opérée par les services de l’État sur les critères d'éligibilité des familles. Toutes celles dont un des membres a eu affaire à la justice sont refusées, introduisant ainsi un système de pénalisation familiale. Dix-neuf APRF (arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière) sont en cours alors que l'État roumain refuse le retour de ses ressortissants. Cette sélection les renforce dans un sentiment de rejet et des pratiques de survie. Quarante familles qui ne peuvent être accueillies sur le territoire de la ville nouvelle attendent la bonne volonté d'autres communes d'Île-de-France pour se construire un avenir. Certains acteurs locaux ont, sur ce dossier difficile, tenu une position en accord avec la devise qui orne le fronton de leur mairie, en phase avec les associations de solidarité et de défense des droits. Même s’ils sont loin d’être assez nombreux.


Jacques Picard


San de Sénart : 01 64 13 53 60