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dossier de Territoires n°430 - septembre 2002
 
Boston, Québec, Albertslund, Ziguinchor, Yaoundé, Karachi...

Quand les habitants pansent le développement urbain
 
 
> le sommaire
 
Brésil
Démocratie participative : remède ou solution ?
par Suely Maria Ribeiro Leal

Aubervilliers(Seine-Saint-Denis)
Vers une nouvelle déclinaison du pouvoir politique en France
par Sylvie Hautière

Les entreprises communautaires aux États-Unis
Entre idéaux et efficacité opérationnelle
par Marie-Hélène Bacqué

Dorchester Bay economic development corporation, Boston, USA
Favoriser la vie communautaire
par Marie-Hélène Bacqué

La politique de la ville en France
La ville, de l'exception au droit commun ?
par Bénédicte Madelin

Clichy-sous-Bois (Seine-Saint-Denis)
Boston, source d'inspiration pour la politique de la ville ?
par Marc Ratsimba

Démarche quartier, Aubervilliers (Seine-Saint-Denis)
De la difficulté d'écouter les habitants
Rencontre avec Gabrielle Gramond

Les corporations de développement communautaire, Québec
Un modèle partenarial
par François Trudel

Scandinavie
Les élus et les habitants ne sont pas en froid
par Guy Chautard

Albertslund, Danemark
Gouvernance et éco-citoyenneté
par Guy Chautard

Quelle politique urbaine pour la Banque mondiale ?
Déconnecter le développement urbain des ajustements structurels... avant qu'il ne soit trop tard
par Annick Osmont

Casamance, Sénégal
Développement social des quartiers à Ziguinchor
par Ibrahima Ka

Forum des mêcheurs, Pakistan
Mouvementde masse et développement urbain
par Tom Ashwanden

Cameroun
Face à la pauvreté, des citadins agissent
par Christophe Mvondo

Comparatif européen
L'insertion sociale et professionnelle dans six villes européennes
Par Maurice Blanc, David Chevalier et Annie Henrion
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Les entreprises communautaires aux États-Unis
Entre idéaux et efficacité opérationnelle
Par Marie-Hélène Bacqué, Centre de recherche sur l'habitat
 
Les entreprises communautaires, créées avec l'appui des politiques publiques et bénéficiant de fonds privés, s'inscrivent dans une approche territoriale, à l'échelle d'un quartier, pour y améliorer les conditions de vie ou d'habitat. Ces structures constituent une forme de représentation des habitants et fonctionnent sur des principes relativement démocratiques, mais leur large dépendance vis-à-vis du secteur privé limite leur capacité à initier des logiques de développement alternatives.

Les entreprises communautaires, appelées Community development corporations (CDC), relèvent d'une tradition, ancienne aux États-Unis, d'initiative et de démocratie locale. Elles se sont créées sous leur forme actuelle dans le contexte des politiques de " lutte contre la pauvreté " conduites par l'État fédéral dans les années soixante, qui ont appuyé la structuration d'un tiers secteur communautaire (1). Différentes mesures législatives importantes ont prolongé cette orientation dans les années soixante-dix, en particulier le Community development grant, qui renforce le poids des organisations de quartier et le Community reinvestment act, qui impose aux banques de réinvestir sur place une partie de l'épargne qu'elles collectent dans les quartiers populaires. Le mouvement communautaire, ainsi appuyé par les politiques publiques et bénéficiant de fonds privés, est à cette époque porté par les mouvements sociaux urbains qui se développent dans un contexte national de prise de conscience de la question raciale et de remise en cause de la bureaucratie. Il représente, notamment pour la minorité noire, un moyen de se structurer au niveau local et de construire une représentation et une légitimité politique.

Mais, à partir des années soixante-dix, les politiques publiques sont marquées par le désengagement fédéral des champs urbain, social et du logement et par un transfert des charges en direction des municipalités et des États fédérés. Les interventions du secteur privé sont en revanche très fortement encouragées par des dispositions législatives et des incitations fiscales. Dans ce contexte, les associations communautaires se tournent de plus en plus vers le secteur privé, alors que, la puissance publique se retirant, leur champ d'intervention dans la sphère publique s'accroît. Les politiques des républicains et des démocrates marquent une continuité dans leur soutien à ce tiers secteur, mais elles relèvent de deux perspectives différentes. L'action des gouvernements démocrates liait de façon privilégiée ce tiers secteur à l'État en en faisant l'un des acteurs du développement urbain et de la gestion des quartiers, alors que les politiques républicaines, en déplaçant la gestion urbaine du champ politico-administratif vers le champ économique, poussent les associations communautaires vers le marché (2). Dans un contexte de démantèlement du système social, le gouvernement Clinton ne s'écarte pas fondamentalement de ces orientations néo-libérales.

400 000 logements sociaux en trente ans
Dans ce contexte, les entreprises communautaires font preuve d'une grande capacité d'initiative. Ces structures privées à but non lucratif sont agréées par l'administration locale pour recevoir des fonds émanant des collectivités locales, des fondations privées, des banques et des entreprises, qu'elles peuvent soit collecter directement, soit obtenir par le biais d'organisations intermédiaires, elles-mêmes financées par des fondations et entreprises privées. Ces dernières se sont structurées ces dernières années comme de véritables collecteurs de fonds et jouent un rôle d'assistance, mais aussi d'encadrement, parfois contraignant pour les associations. La plupart des CDC restent de petites structures, mais ce sont des structures complexes au regard de leur taille. Elles possèdent souvent des filiales qui fonctionnent comme des entreprises classiques, essentiellement en tant que propriétaires et investisseurs. Elles doivent faire appel à une diversité et à un nombre de financeurs croissant, ce qui conduit à une complexité de gestion, exige des compétences techniques et financières de plus en plus pointues et introduit une instabilité structurelle. Les recensements réalisés, bien que partiels, montrent que, depuis les années quatre-vingt, le nombre de CDC n'a cessé d'augmenter. Environ 2 200 entreprises communautaires fonctionnaient en 1995 (3), alors qu'elles n'étaient que deux cents en 1980 (4). Le rôle croissant des CDC peut également se mesurer à l'augmentation des fonds qu'elles ont utilisés ces dix dernières années et au nombre de logements qu'elles ont produits. Ceux-ci représentent une part de plus en plus importante dans la construction ou la réhabilitation de logements accessibles aux États-Unis. En 1994, les CDC avaient réalisé 400 000 logements sociaux en trente ans. Une étude plus récente conduite par l'Urban institute pour la National community development initiative (5) montre que, sur les 6,4 milliards de dollars distribués par le département américain d'urbanisme (US Department of housing and urban development) en 1995, 2,4 ont été utilisés par les CDC et autres organisations à but non lucratif. Dans les vingt-trois villes prises en compte pour cette étude, les CDC ont réalisé plus de 90 000 logements de 1991 à 1997. En 1990, les projets conduits par le secteur associatif utilisaient 16 % des fonds fédéraux, contre 37 % en 1995. Ce qui pouvait apparaître pour un temps comme une action marginale représente dès lors l'une des principales interventions financées par la puissance publique dans le domaine du logement. Entre 1984 et 1992, les CDC bostoniennes ont participé ainsi à la construction ou à la rénovation de plus de 10 000 logements.

Des instances de représentation des quartiers
Mais les CDC ne sont pas seulement des entreprises. Les entreprises communautaires résultent d'une initiative d'habitants, émanant " du bas ", même si elles peuvent être soutenues par le secteur public ou philanthropique. Elles s'inscrivent par ailleurs le plus souvent dans une approche territoriale ­ au sens où elles interviennent à l'échelle d'un quartier ­ pour y améliorer les conditions de vie ou d'habitat. Cet objectif peut apparaître très général, mais il se traduit par le fait que les CDC sont rarement, tout au moins à Boston, l'instrument d'un groupe particulier. Dans une certaine mesure, elles peuvent être considérées comme des instances de représentation des quartiers. Elles constituent une forme de représentation des habitants d'un quartier et fonctionnent sur des principes relativement démocratiques. Leurs conseils d'administration, élus, sont composés d'habitants, de représentants associatifs locaux, de professionnels, d'acteurs économiques locaux, de représentants de la municipalité. Les CDC peuvent se définir comme un système hybride, qui tiendrait à la fois de l'association loi 1901, du centre social où sont représentés différents partenaires locaux et institutionnels, et des sociétés d'économie mixte ouvertes au partenariat privé. Dans tous les cas, elles laissent une place importante aux professionnels. L'élection au conseil d'administration ne constitue cependant pas un véritable enjeu, dans la mesure où le nombre de candidats est souvent inférieur au nombre de sièges, la totalité des postes n'étant ainsi pas toujours pourvue. De fait, l'élection renvoie plutôt à un système de cooptation des habitants les plus actifs, souvent déjà responsables d'associations ou ayant été formés par les programmes de la CDC.
Pas plus qu'en France, les populations les plus précarisées ne sont présentes dans ces instances. Mais une attention toute particulière est apportée à la représentation des minorités ethniques. Cette attention portée à la représentation ethnique se traduit dans les préoccupations et les orientations des CDC. Si celles-ci ne constituent des formes de représentation locale que partielles, elles se placent néanmoins, du moins dans le cas de Boston, sur le terrain de la défense des groupes sociaux les plus dominés et des minorités ethniques. La plupart défendent l'accès au logement pour les ménages les plus pauvres et ont mis en place ou gèrent une série de services en leur direction. Dans le contexte nord-américain, ces associations constituent l'une des seules voies, si ce n'est d'organisation, tout au moins de recours, des ménages en difficulté.

Colmater l'absence de politique publique
Le mouvement communautaire est ainsi traversé de contradictions. D'une part, il tente de colmater l'absence de politique publique, notamment dans les domaines sociaux et du logement, ce qui n'est pas sans importance pour les populations concernées. Par ailleurs, il représente l'une des seules formes de représentation des populations pauvres et des minorités dans les quartiers pauvres nord-américains. Mais, pour ce faire, il est aujourd'hui largement dépendant du secteur privé, ce qui limite considérablement ses capacités à initier des logiques de développement alternatives. L'activité des CDC est prise dans une tension inhérente à leur histoire et à leur statut. Issues plus ou moins directement des mouvements sociaux urbains et du mouvement des droits civiques, elles sont porteuses de valeurs de justice sociale et cherchent à défendre les intérêts des populations les plus désavantagées. Dans le même temps, elles sont prises dans des logiques de développement et de production nécessaires à leur survie. Chacune d'entre elles négocie entre ces deux missions. Le financement par projet rend difficile un travail sur le long terme et l'élaboration d'une approche stratégique, d'autant que les CDC sont liées à des bailleurs qui peuvent changer ou imposer des stratégies et qui privilégient avant tout une efficacité opérationnelle. Cette tension est particulièrement perceptible dans les domaines du logement, de la production et du service, et là où est posé le problème de la place des habitants, usagers et clients, locataires, coopérateurs ou propriétaires. Les CDC restent fortement contraintes et limitées par le cadre local et gestionnaire au sein duquel elles se structurent aujourd'hui. Associations à but non lucratif, elles appartiennent à un tiers secteur qui négocie son existence au jour le jour avec des bailleurs publics et privés. Cette caractéristique constitue une force pour ces associations, au sens où elles ne sont jamais directement dépendantes d'une seule institution, comme la plupart des associations françaises. Elle représente aussi une faiblesse, car les lendemains et la pérennité ne sont jamais acquis. Or, c'est sur les CDC que repose en grande partie la responsabilité de gestion des quartiers populaires
nord-américains.



M.-H. B.



(1) En 1965, l'administration Johnson expérimente le National community action program, qui finance directement les associations sans passer par les échelons politiques locaux.
(2) C. Jacquier, Les quartiers américains, rêve et cauchemar, Paris, L'Harmattan, 1992.
(3) National congress for community economic development, 1995, Walker et Weinheimer, 1998 pour National community development initiative.
(4) Pierre Clavel, Jessicat Pitt and Jordan Yin, 1997.
(5) Cette structure regroupe dix-huit bailleurs de fond publics ou privés qui se sont réunis pour impulser l'activité des CDC dans 23 villes. Christopher Walker et Mark Weinheimer, 1998, Community dervelopment in the 1990's, Urban Institute.
 
journal de TERRITOIRES n°430 - septembre 2002
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Conseils de développement
Vers un outil de démocratie locale
Par Sabrina Costanzo, journaliste à Territoires
 
Entreprises territoires et développement (ETD) vient de réaliser une enquête auprès des pays reconnus ayant mis en place des conseils de développement. Si la mobilisation autour de l'élaboration de la charte semble réelle, la question des missions à venir des conseils de développement reste posée.

" Les conseils de développement ont vocation à être un élément fort d'un système renforçant la démocratie locale, mais cette dimension n'apparaît pas comme un objectif dans les textes de loi. " Pour Gilles Rey-Giraud délégué à la mission région au sein d'ETD, " il appartient aux acteurs locaux d'en faire un outil de participation. Mais les conditions ne sont pas toujours réunies ". Pour établir ce constat, Gilles Rey-Giraud se base sur les résultats d'une enquête réalisée, courant janvier 2002, par l'équipe Observatoire ETD. L'organisme a pris comme base de travail un questionnaire envoyé aux 175 pays reconnus (en périmètre d'étude ou définitif) fin 2001. Les analyses portent sur les cinquante et un pays ayant rempli le questionnaire et transmis la composition et le règlement intérieur de leur conseil de développement.

La représentation en question
La loi d'orientation sur d'aménagement et le développement durable des territoires du 25 juin 1999 (1), rend obligatoire la création de conseils de développement à côté de l'organisme de gestion du pays. Peu contraignants, voire flous sur certains points, les textes laissent place à toutes les interprétations possibles. S'ils stipulent que la composition doit être établie par les élus à l'initiative de la démarche de pays, les modalités de désignation des membres varient. Dans 43 % des cas, ce sont les élus seuls qui ont défini la composition, contre 41% qui l'ont fait après consultation. Et, Gilles Rey-Giraud de conclure : " plus les élus pèsent dans la désignation des forces vives du territoire, plus il est difficile pour les conseils de développement de se constituer en outil de démocratie locale. " Loi et décrets ne fixent pas de règles quant à la composition, hormis la notion de représentation des milieux économiques sociaux culturels et associatifs. En moyenne, les élus représentent 25 % des membres, les socioprofessionnels 36 % et les associatifs 26 %. L'enquête montre la difficulté de mobiliser les entreprises et de représenter les citoyens dans leur diversité. Personnes en situation d'exclusion, jeunes, sont rarement présents au sein des conseils de développement. " C'est l'ensemble du tissu associatif, et non les seuls conseils de développement, qui doivent s'interroger sur ce problème. " Pour Gilles Rey-Giraud, les conseils de développement constituent un second niveau dans le système de participation. Il est nécessaire de penser l'articulation des conseils de développement avec d'autres instances de participation plus proches des citoyens, seule façon de couvrir au plus près leur diversité et leurs attentes.
Autre handicap : l'enquête montre que 57 % des conseils de développement sont sans moyens financiers directs et 55 % sans moyens humains (les agents de développement du pays assurent le plus souvent l'animation des travaux). Dans seulement 25 % des cas des moyens financiers propres existent ou sont prévus, dans 8 % des moyens financiers sont mis à disposition par la structure publique.

Existe-t-il une vie après la charte ?
Malgré les difficultés constatées, l'Observatoire ETD note que la mobilisation autour de la constitution et de l'animation des conseils de développement est réelle. Mais que deviennent-ils une fois la charte signée ? Autant la loi définit assez clairement les missions qui s'attachent à l'élaboration de la charte, autant rien n'est spécifié sur l'établissement du programme d'action (préalable à l'établissement du contrat de pays) et sur la prise en compte des projets proposés par les membres du conseil de développement. " La loi n'aurait cependant pas pu être plus normative.", concède Gilles Rey-Giraud. " Faire d'une structure un outil de démocratie locale ne s'impose pas, mais se réalise dans la durée. La loi, en créant les conseils de développement, a la vertu d'ouvrir une perspective aux acteurs locaux. À eux de saisir l'opportunité et de se donner les moyens pour passer d'un conseil de développement qui s'apparenter à un comité d'experts temporaire, à un outil de démocratie locale capable de modifier les relations entre élus et société civile, mais également entre acteurs de la société civile. On oublie souvent que les conflits d'intérêts existent également entre membres de la société civile. " Les conditions pour accomplir cet objectif ? Faire du conseil de développement une structure autonome - sans qu'elle soit perçue par les élus comme un contre pouvoir - et promouvoir une réelle concertation entre acteurs pour éviter une consultation de façade. " Partir des expériences et favoriser le questionnement collectif. " Tel est le but, selon Gilles Rey-Giraud, que s'est fixé la plate forme Territoires d'avenir dans sa mission d'expérimentation menée auprès des conseils de développement de pays et d'agglomération (2). ETD compte exploiter de façon plus fine l'ensemble des documents (outre le questionnaire) transmis par les conseils de développement lors de l'enquête et les mettre sur CD Rom (3). Gilles Rey-Giraud indique que d'ici la fin de l'année, l'organisme envisage de relancer une enquête " en vue d'avoir un regard permanent sur l'évolution et l'activité des conseils de développement ".


Sabrina Costanzo




(1) " Un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs est créé par les communes et leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. Il est associé à l'élaboration de la charte de pays. Il peut être consulté sur toute question relative à l'aménagement et au développement du pays. Le conseil de développement est informé au moins une fois par an de l'avancement des actions engagées par les maîtres d'ouvrage pour la mise en uvre du projet de développement du pays et est associé à l'évaluation de la portée de ces actions. " (Loaddt, article 25).
(2) Cette mission, réalisée dans le cadre d'un partenariat entre Etd et l'Unadel s'intitule " Pour des conseils de développement participatifs ". Elle se déroule sur trois ans et s'inscrit dans une perspective militante.
(3) Sortie prévue pour septembre 2002.
Renseignements auprès d'Etd
5 rue Sextius Michel 75 015 Paris
01 43 92 67 97 - www.etd.asso.fr