Quand les habitants pansent le développement urbain
> le sommaire
Brésil
Démocratie participative : remède ou solution ?
par Suely Maria Ribeiro Leal
Aubervilliers(Seine-Saint-Denis)
Vers une nouvelle déclinaison du pouvoir politique en France
par Sylvie Hautière
Les entreprises communautaires aux États-Unis
Entre idéaux et efficacité opérationnelle
par Marie-Hélène Bacqué
Dorchester Bay economic development corporation, Boston, USA
Favoriser la vie communautaire
par Marie-Hélène Bacqué
La politique de la ville en France
La ville, de l'exception au droit commun ?
par Bénédicte Madelin
Clichy-sous-Bois (Seine-Saint-Denis)
Boston, source d'inspiration pour la politique de la ville ?
par Marc Ratsimba
Démarche quartier, Aubervilliers (Seine-Saint-Denis)
De la difficulté d'écouter les habitants
Rencontre avec Gabrielle Gramond
Les corporations de développement communautaire, Québec
Un modèle partenarial
par François Trudel
Scandinavie
Les élus et les habitants ne sont pas en froid
par Guy Chautard
Albertslund, Danemark
Gouvernance et éco-citoyenneté
par Guy Chautard
Quelle politique urbaine pour la Banque mondiale ?
Déconnecter le développement urbain des ajustements
structurels... avant qu'il ne soit trop tard
par Annick Osmont
Casamance, Sénégal
Développement social des quartiers à Ziguinchor
par Ibrahima Ka
Forum des mêcheurs, Pakistan
Mouvementde masse et développement urbain
par Tom Ashwanden
Cameroun
Face à la pauvreté, des citadins agissent
par Christophe Mvondo
Comparatif européen
L'insertion sociale et professionnelle dans six villes européennes
Par Maurice Blanc, David Chevalier et Annie Henrion
> L'ARTICLE DU MOIS
Les entreprises communautaires aux États-Unis
Entre idéaux et efficacité opérationnelle
Par Marie-Hélène Bacqué, Centre de recherche sur l'habitat
Les entreprises communautaires, créées
avec l'appui des politiques publiques et bénéficiant
de fonds privés, s'inscrivent dans une approche territoriale,
à l'échelle d'un quartier, pour y améliorer
les conditions de vie ou d'habitat. Ces structures constituent
une forme de représentation des habitants et fonctionnent
sur des principes relativement démocratiques, mais leur
large dépendance vis-à-vis du secteur privé
limite leur capacité à initier des logiques de
développement alternatives.
Les entreprises communautaires, appelées Community development
corporations (CDC), relèvent d'une tradition, ancienne
aux États-Unis, d'initiative et de démocratie
locale. Elles se sont créées sous leur forme actuelle
dans le contexte des politiques de " lutte contre la pauvreté
" conduites par l'État fédéral dans
les années soixante, qui ont appuyé la structuration
d'un tiers secteur communautaire (1). Différentes mesures
législatives importantes ont prolongé cette orientation
dans les années soixante-dix, en particulier le Community
development grant, qui renforce le poids des organisations de
quartier et le Community reinvestment act, qui impose aux banques
de réinvestir sur place une partie de l'épargne
qu'elles collectent dans les quartiers populaires. Le mouvement
communautaire, ainsi appuyé par les politiques publiques
et bénéficiant de fonds privés, est à
cette époque porté par les mouvements sociaux
urbains qui se développent dans un contexte national
de prise de conscience de la question raciale et de remise en
cause de la bureaucratie. Il représente, notamment pour
la minorité noire, un moyen de se structurer au niveau
local et de construire une représentation et une légitimité
politique.
Mais, à partir des années soixante-dix, les politiques
publiques sont marquées par le désengagement fédéral
des champs urbain, social et du logement et par un transfert
des charges en direction des municipalités et des États
fédérés. Les interventions du secteur privé
sont en revanche très fortement encouragées par
des dispositions législatives et des incitations fiscales.
Dans ce contexte, les associations communautaires se tournent
de plus en plus vers le secteur privé, alors que, la
puissance publique se retirant, leur champ d'intervention dans
la sphère publique s'accroît. Les politiques des
républicains et des démocrates marquent une continuité
dans leur soutien à ce tiers secteur, mais elles relèvent
de deux perspectives différentes. L'action des gouvernements
démocrates liait de façon privilégiée
ce tiers secteur à l'État en en faisant l'un des
acteurs du développement urbain et de la gestion des
quartiers, alors que les politiques républicaines, en
déplaçant la gestion urbaine du champ politico-administratif
vers le champ économique, poussent les associations communautaires
vers le marché (2). Dans un contexte de démantèlement
du système social, le gouvernement Clinton ne s'écarte
pas fondamentalement de ces orientations néo-libérales.
400 000 logements sociaux en trente ans
Dans ce contexte, les entreprises communautaires font preuve
d'une grande capacité d'initiative. Ces structures privées
à but non lucratif sont agréées par l'administration
locale pour recevoir des fonds émanant des collectivités
locales, des fondations privées, des banques et des entreprises,
qu'elles peuvent soit collecter directement, soit obtenir par
le biais d'organisations intermédiaires, elles-mêmes
financées par des fondations et entreprises privées.
Ces dernières se sont structurées ces dernières
années comme de véritables collecteurs de fonds
et jouent un rôle d'assistance, mais aussi d'encadrement,
parfois contraignant pour les associations. La plupart des CDC
restent de petites structures, mais ce sont des structures complexes
au regard de leur taille. Elles possèdent souvent des
filiales qui fonctionnent comme des entreprises classiques,
essentiellement en tant que propriétaires et investisseurs.
Elles doivent faire appel à une diversité et à
un nombre de financeurs croissant, ce qui conduit à une
complexité de gestion, exige des compétences techniques
et financières de plus en plus pointues et introduit
une instabilité structurelle. Les recensements réalisés,
bien que partiels, montrent que, depuis les années quatre-vingt,
le nombre de CDC n'a cessé d'augmenter. Environ 2 200
entreprises communautaires fonctionnaient en 1995 (3), alors
qu'elles n'étaient que deux cents en 1980 (4). Le rôle
croissant des CDC peut également se mesurer à
l'augmentation des fonds qu'elles ont utilisés ces dix
dernières années et au nombre de logements qu'elles
ont produits. Ceux-ci représentent une part de plus en
plus importante dans la construction ou la réhabilitation
de logements accessibles aux États-Unis. En 1994, les
CDC avaient réalisé 400 000 logements sociaux
en trente ans. Une étude plus récente conduite
par l'Urban institute pour la National community development
initiative (5) montre que, sur les 6,4 milliards de dollars
distribués par le département américain
d'urbanisme (US Department of housing and urban development)
en 1995, 2,4 ont été utilisés par les CDC
et autres organisations à but non lucratif. Dans les
vingt-trois villes prises en compte pour cette étude,
les CDC ont réalisé plus de 90 000 logements de
1991 à 1997. En 1990, les projets conduits par le secteur
associatif utilisaient 16 % des fonds fédéraux,
contre 37 % en 1995. Ce qui pouvait apparaître pour un
temps comme une action marginale représente dès
lors l'une des principales interventions financées par
la puissance publique dans le domaine du logement. Entre 1984
et 1992, les CDC bostoniennes ont participé ainsi à
la construction ou à la rénovation de plus de
10 000 logements.
Des instances de représentation des quartiers
Mais les CDC ne sont pas seulement des entreprises. Les entreprises
communautaires résultent d'une initiative d'habitants,
émanant " du bas ", même si elles peuvent
être soutenues par le secteur public ou philanthropique.
Elles s'inscrivent par ailleurs le plus souvent dans une approche
territoriale au sens où elles interviennent à
l'échelle d'un quartier pour y améliorer
les conditions de vie ou d'habitat. Cet objectif peut apparaître
très général, mais il se traduit par le
fait que les CDC sont rarement, tout au moins à Boston,
l'instrument d'un groupe particulier. Dans une certaine mesure,
elles peuvent être considérées comme des
instances de représentation des quartiers. Elles constituent
une forme de représentation des habitants d'un quartier
et fonctionnent sur des principes relativement démocratiques.
Leurs conseils d'administration, élus, sont composés
d'habitants, de représentants associatifs locaux, de
professionnels, d'acteurs économiques locaux, de représentants
de la municipalité. Les CDC peuvent se définir
comme un système hybride, qui tiendrait à la fois
de l'association loi 1901, du centre social où sont représentés
différents partenaires locaux et institutionnels, et
des sociétés d'économie mixte ouvertes
au partenariat privé. Dans tous les cas, elles laissent
une place importante aux professionnels. L'élection au
conseil d'administration ne constitue cependant pas un véritable
enjeu, dans la mesure où le nombre de candidats est souvent
inférieur au nombre de sièges, la totalité
des postes n'étant ainsi pas toujours pourvue. De fait,
l'élection renvoie plutôt à un système
de cooptation des habitants les plus actifs, souvent déjà
responsables d'associations ou ayant été formés
par les programmes de la CDC.
Pas plus qu'en France, les populations les plus précarisées
ne sont présentes dans ces instances. Mais une attention
toute particulière est apportée à la représentation
des minorités ethniques. Cette attention portée
à la représentation ethnique se traduit dans les
préoccupations et les orientations des CDC. Si celles-ci
ne constituent des formes de représentation locale que
partielles, elles se placent néanmoins, du moins dans
le cas de Boston, sur le terrain de la défense des groupes
sociaux les plus dominés et des minorités ethniques.
La plupart défendent l'accès au logement pour
les ménages les plus pauvres et ont mis en place ou gèrent
une série de services en leur direction. Dans le contexte
nord-américain, ces associations constituent l'une des
seules voies, si ce n'est d'organisation, tout au moins de recours,
des ménages en difficulté.
Colmater l'absence de politique publique
Le mouvement communautaire est ainsi traversé de contradictions.
D'une part, il tente de colmater l'absence de politique publique,
notamment dans les domaines sociaux et du logement, ce qui n'est
pas sans importance pour les populations concernées.
Par ailleurs, il représente l'une des seules formes de
représentation des populations pauvres et des minorités
dans les quartiers pauvres nord-américains. Mais, pour
ce faire, il est aujourd'hui largement dépendant du secteur
privé, ce qui limite considérablement ses capacités
à initier des logiques de développement alternatives.
L'activité des CDC est prise dans une tension inhérente
à leur histoire et à leur statut. Issues plus
ou moins directement des mouvements sociaux urbains et du mouvement
des droits civiques, elles sont porteuses de valeurs de justice
sociale et cherchent à défendre les intérêts
des populations les plus désavantagées. Dans le
même temps, elles sont prises dans des logiques de développement
et de production nécessaires à leur survie. Chacune
d'entre elles négocie entre ces deux missions. Le financement
par projet rend difficile un travail sur le long terme et l'élaboration
d'une approche stratégique, d'autant que les CDC sont
liées à des bailleurs qui peuvent changer ou imposer
des stratégies et qui privilégient avant tout
une efficacité opérationnelle. Cette tension est
particulièrement perceptible dans les domaines du logement,
de la production et du service, et là où est posé
le problème de la place des habitants, usagers et clients,
locataires, coopérateurs ou propriétaires. Les
CDC restent fortement contraintes et limitées par le
cadre local et gestionnaire au sein duquel elles se structurent
aujourd'hui. Associations à but non lucratif, elles appartiennent
à un tiers secteur qui négocie son existence au
jour le jour avec des bailleurs publics et privés. Cette
caractéristique constitue une force pour ces associations,
au sens où elles ne sont jamais directement dépendantes
d'une seule institution, comme la plupart des associations françaises.
Elle représente aussi une faiblesse, car les lendemains
et la pérennité ne sont jamais acquis. Or, c'est
sur les CDC que repose en grande partie la responsabilité
de gestion des quartiers populaires
nord-américains.
M.-H. B.
(1) En 1965, l'administration Johnson expérimente le
National community action program, qui finance directement les
associations sans passer par les échelons politiques
locaux.
(2) C. Jacquier, Les quartiers américains, rêve
et cauchemar, Paris, L'Harmattan, 1992.
(3) National congress for community economic development, 1995,
Walker et Weinheimer, 1998 pour National community development
initiative.
(4) Pierre Clavel, Jessicat Pitt and Jordan Yin, 1997.
(5) Cette structure regroupe dix-huit bailleurs de fond publics
ou privés qui se sont réunis pour impulser l'activité
des CDC dans 23 villes. Christopher Walker et Mark Weinheimer,
1998, Community dervelopment in the 1990's, Urban Institute.
journal de TERRITOIRES
n°430 - septembre 2002
> L'ARTICLE DU MOIS
Conseils de développement
Vers un outil de démocratie locale
Par Sabrina Costanzo, journaliste à Territoires
Entreprises territoires et développement
(ETD) vient de réaliser une enquête auprès
des pays reconnus ayant mis en place des conseils de développement.
Si la mobilisation autour de l'élaboration de la charte
semble réelle, la question des missions à venir
des conseils de développement reste posée.
" Les conseils de développement ont vocation
à être un élément fort d'un système
renforçant la démocratie locale, mais cette dimension
n'apparaît pas comme un objectif dans les textes de loi.
" Pour Gilles Rey-Giraud délégué
à la mission région au sein d'ETD, " il
appartient aux acteurs locaux d'en faire un outil de participation.
Mais les conditions ne sont pas toujours réunies ".
Pour établir ce constat, Gilles Rey-Giraud se base sur
les résultats d'une enquête réalisée,
courant janvier 2002, par l'équipe Observatoire ETD.
L'organisme a pris comme base de travail un questionnaire envoyé
aux 175 pays reconnus (en périmètre d'étude
ou définitif) fin 2001. Les analyses portent sur les
cinquante et un pays ayant rempli le questionnaire et transmis
la composition et le règlement intérieur de leur
conseil de développement.
La représentation en question
La loi d'orientation sur d'aménagement et le développement
durable des territoires du 25 juin 1999 (1), rend obligatoire
la création de conseils de développement à
côté de l'organisme de gestion du pays. Peu contraignants,
voire flous sur certains points, les textes laissent place à
toutes les interprétations possibles. S'ils stipulent
que la composition doit être établie par les élus
à l'initiative de la démarche de pays, les modalités
de désignation des membres varient. Dans 43 % des cas,
ce sont les élus seuls qui ont défini la composition,
contre 41% qui l'ont fait après consultation. Et, Gilles
Rey-Giraud de conclure : " plus les élus pèsent
dans la désignation des forces vives du territoire, plus
il est difficile pour les conseils de développement de
se constituer en outil de démocratie locale. "
Loi et décrets ne fixent pas de règles quant à
la composition, hormis la notion de représentation des
milieux économiques sociaux culturels et associatifs.
En moyenne, les élus représentent 25 % des membres,
les socioprofessionnels 36 % et les associatifs 26 %. L'enquête
montre la difficulté de mobiliser les entreprises et
de représenter les citoyens dans leur diversité.
Personnes en situation d'exclusion, jeunes, sont rarement présents
au sein des conseils de développement. " C'est
l'ensemble du tissu associatif, et non les seuls conseils de
développement, qui doivent s'interroger sur ce problème.
" Pour Gilles Rey-Giraud, les conseils de développement
constituent un second niveau dans le système de participation.
Il est nécessaire de penser l'articulation des conseils
de développement avec d'autres instances de participation
plus proches des citoyens, seule façon de couvrir au
plus près leur diversité et leurs attentes.
Autre handicap : l'enquête montre que 57 % des conseils
de développement sont sans moyens financiers directs
et 55 % sans moyens humains (les agents de développement
du pays assurent le plus souvent l'animation des travaux). Dans
seulement 25 % des cas des moyens financiers propres existent
ou sont prévus, dans 8 % des moyens financiers sont mis
à disposition par la structure publique.
Existe-t-il une vie après la charte ?
Malgré les difficultés constatées, l'Observatoire
ETD note que la mobilisation autour de la constitution et de
l'animation des conseils de développement est réelle.
Mais que deviennent-ils une fois la charte signée ? Autant
la loi définit assez clairement les missions qui s'attachent
à l'élaboration de la charte, autant rien n'est
spécifié sur l'établissement du programme
d'action (préalable à l'établissement du
contrat de pays) et sur la prise en compte des projets proposés
par les membres du conseil de développement. " La
loi n'aurait cependant pas pu être plus normative.",
concède Gilles Rey-Giraud. " Faire d'une structure
un outil de démocratie locale ne s'impose pas, mais se
réalise dans la durée. La loi, en créant
les conseils de développement, a la vertu d'ouvrir une
perspective aux acteurs locaux. À eux de saisir l'opportunité
et de se donner les moyens pour passer d'un conseil de développement
qui s'apparenter à un comité d'experts temporaire,
à un outil de démocratie locale capable de modifier
les relations entre élus et société civile,
mais également entre acteurs de la société
civile. On oublie souvent que les conflits d'intérêts
existent également entre membres de la société
civile. " Les conditions pour accomplir cet objectif
? Faire du conseil de développement une structure autonome
- sans qu'elle soit perçue par les élus comme
un contre pouvoir - et promouvoir une réelle concertation
entre acteurs pour éviter une consultation de façade.
" Partir des expériences et favoriser le questionnement
collectif. " Tel est le but, selon Gilles Rey-Giraud,
que s'est fixé la plate forme Territoires d'avenir
dans sa mission d'expérimentation menée auprès
des conseils de développement de pays et d'agglomération
(2). ETD compte exploiter de façon plus fine l'ensemble
des documents (outre le questionnaire) transmis par les conseils
de développement lors de l'enquête et les mettre
sur CD Rom (3). Gilles Rey-Giraud indique que d'ici la fin de
l'année, l'organisme envisage de relancer une enquête
" en vue d'avoir un regard permanent sur l'évolution
et l'activité des conseils de développement
".
Sabrina Costanzo
(1) " Un conseil de développement composé
de représentants des milieux économiques, sociaux,
culturels et associatifs est créé par les communes
et leurs groupements ayant des compétences en matière
d'aménagement de l'espace et de développement
économique. Il est associé à l'élaboration
de la charte de pays. Il peut être consulté sur
toute question relative à l'aménagement et au
développement du pays. Le conseil de développement
est informé au moins une fois par an de l'avancement
des actions engagées par les maîtres d'ouvrage
pour la mise en uvre du projet de développement du pays
et est associé à l'évaluation de la portée
de ces actions. " (Loaddt, article 25).
(2) Cette mission, réalisée dans le cadre d'un
partenariat entre Etd et l'Unadel s'intitule " Pour des
conseils de développement participatifs ". Elle
se déroule sur trois ans et s'inscrit dans une perspective
militante.
(3) Sortie prévue pour septembre 2002.
Renseignements auprès d'Etd
5 rue Sextius Michel 75 015 Paris
01 43 92 67 97 - www.etd.asso.fr
