Conseil de veille de la démocratie
participative
Bordeaux (33)
Fonds d'aide à projets
Châteauroux (36)
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Échirolles (38)
Conseil communal de consultation des citoyens
Eybens (38)
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Fontaine (38)
Atelier d’urbanisme participatif
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de quartier
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Charte et comités de quartier
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Les démarches-quartiers
Saint-Denis (93)
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services
Saint-Nazaire (44)
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Strasbourg (67)
Conseil de la vie associative
Villeneuve-d’Ascq (59)
> L'ARTICLE DU MOIS
Loi sur la démocratie de proximité
Les tenants d’un débat citoyen
par François Hannoyer, directeur de
l’Adels
Nombreux commentaires amers à
propos du projet de loi Vaillant : il est en deçà
des réalités locales ; il conforte la toute puissance
de l’exécutif local ; il semble, pour beaucoup,
à côté de la plaque. Dégoûts.
Rédiger une loi sur la démocratie semble consister
à réduire l'écart béant entre les
institutions de la République et la démocratie
dont se réclame aujourd'hui un nombre grandissant de
citoyens. Paradoxe : comment traiter les questions que pose
la seconde avec les outils de la première ? À
la lecture du projet de loi, on distingue nettement que le législateur,
légitimiste par définition, se cantonne à
son cadre de référence pour “ octroyer ”
ce qu'il estime être quelques avancées : “
Bien insuffisantes et inappropriées ! ”, s'exclament
les acteurs locaux, les réseaux nationaux, les universitaires
qui, unanimement, interpellent la place Beauvau.
Avec la fougue et la détermination qu'on connaît
aux listes citoyennes, les Motivé-e-s de Rennes dénonçaient
en juin “ un texte qui verrouille toute possibilité
d'expression des habitants des quartiers ”. Quel verrou
? “ Les membres des conseils de quartier et les maires
adjoints chargés du quartier seront désignés
par le maire de la ville. Ce qui ne fait qu'institutionnaliser
les conseils de quartier existants, coquilles vides, chambres
alibi enregistreuses des décisions prises par la mairie
”, affirment-ils. Davantage qu'un changement, le projet
de loi propose un renforcement du système en place. À
quoi bon alourdir encore l'appareil législatif si celui-ci
ne convient pas ?
Nul besoin en effet d'être exégète pour
remarquer que, dans ce projet de loi relatif à la démocratie
de proximité, au chapitre premier (“ Participation
des habitants à la démocratie locale ”)
du titre 1 (“ De la démocratie participative ”),
l'article 1 nomme comme premier acteur du conseil de quartier
“ le conseil municipal (qui en) fixe, en concertation
avec les habitants et les associations, la composition et les
modalités de désignation ” (1). Second acteur
: les conseillers municipaux. “ Ils sont désignés
par le conseil municipal dans le respect du principe de la représentation
proportionnelle et de l'égal accès des femmes
et des hommes aux mandats… ” Troisième acteur,
et comme à regret sous la plume du rédacteur :
“ (le conseil de quartier) comprend également,
pour une durée fixée par le conseil municipal,
des personnes qui n'appartiennent pas à celui-ci, notamment
des représentants des habitants et des associations du
quartier. ” Il était temps. Mais pour les Motivé-e-s
de Rennes, ces “ également ” ou “ notamment
” sont la preuve que l'édifice entier est cul par-dessus
tête.
Féodalisme ou démocratie participative
?
Et c'est pierre par pierre que Citoyens-unis à Châtenay-Malabry
(CUCM) choisit de démonter un texte qui contribue à
renforcer “ le féodalisme local, (le) pouvoir
abusif du maire ”. Habitués à ce que leur
municipalité comble par des pratiques contraires au
bon exercice de la démocratie locale tous les espaces
laissés libres par le législateur, les militants
de CUCM sont fondés à imaginer le pire quand
ils lisent que “ la liste des membres (…) est
arrêtée par le conseil municipal sur proposition
du maire, (que) le conseil est présidé par l'adjoint
chargé du quartier, (que) les séances du conseil
de quartier sont publiques, sauf disposition contraire prévue
par le règlement intérieur ” et qu'un
conseil est “ présidé par l'adjoint chargé
du quartier ou, s'il n'en a pas été désigné,
par un membre du conseil municipal désigné par
le maire. Il peut être également présidé
par un de ses membres, élu par le conseil de quartier.
” (2)
CUCM regrette que le projet de loi se fasse seulement incitatif
à l'endroit où il pourrait être plus précisément
créateur d'un cadre d'obligations démocratiques
formelles. C'est le cas, par exemple, des moyens spécifiques
à fournir aux instances de quartier (moyens matériels,
formation des habitants, modalités d'évaluation
des décisions locales). Sur ces points, le projet énonce
seulement que, “ dans les conditions qu'il définit,
le conseil municipal affecte aux conseils de quartier un local
administratif, des moyens matériels et prend en charge
leurs frais de fonctionnement ”.
La critique vaut pour le projet en général,
dénonce Bénédicte Goussault, élue
d'opposition à Vanves qui affirme que la loi va à
l'encontre de ce qui est souhaitable. Au lieu de faire naître
dans la population un soupçon de manipulation, la loi
devrait soutenir “ les habitants d'une ville, d'un quartier
et du monde qui sont intéressés par la gestion
des problèmes qui les concernent et désireux
d'être réellement partie prenante dans l'élaboration
des solutions ”. Au lieu de cela, “ un projet
de loi qui serait normatif et obligerait toutes les communes
à passer par un même dispositif (…) serait
réducteur de ces dynamismes en marche et risquerait
fortement de mettre un terme à toutes les expérimentations
de modes divers et variés de participation : Agendas
21, référendums populaires, observatoires de
la démocratie, commissions extra-municipales…
”. La vigilante citoyenne de l'association Vanves en
mouvement peut le rester : en passant le seuil d'application
de la loi à la seule petite centaine de communes de
plus de 50 000 habitants, le législateur méconnaît
ces nombreux groupes prétendant à la participation
dans les 36 600 autres.
Les élus, seuls qualifiés pour apprécier
l'intérêt général ?
Alors, que craint-on ? Où se situe la supposée
ligne de rupture ? Les tenants d'une législation œuvrant
pour la promotion de la démocratie locale sont-ils
des ennemis de la République ? L'Association des Maires
de France croit utile de préciser (3) que “ les
maires ont toujours été favorables à
toutes les mesures permettant d'améliorer efficacement
le fonctionnement de la démocratie, la transparence
et l'information des citoyens ”. L'association rappelle
“ solennellement que, dans notre régime républicain,
le suffrage universel est la seule source de pouvoir et que
les collectivités locales s'administrent librement
par des conseils élus par tous les citoyens ”.
Et d'affirmer qu'elle “ ne peut donc, en aucun cas,
suivre des propositions qui risquent de conduire, à
travers des conseils de quartier obligatoires (…), à
remettre en question la légitimité des élus,
seuls qualifiés pour apprécier l'intérêt
général et prendre les mesures nécessaires
pour le faire prévaloir ”. Les maires de France
auront été sensibles à la réponse
apportée par la direction générale des
collectivités locales dans sa lettre d'information
de juillet 2001 (4) qui rassure les édiles en pointant
que “ l'Assemblée nationale a souhaité
ouvrir la possibilité aux communes de ne pas désigner
de conseillers municipaux au sein des conseils de quartier,
mais a réservé en tout état de cause
la présence du maire ou de son représentant,
afin d'assurer la liaison entre les élus et la population
”.
C'est donc bien sur la question très floue du partage
du pouvoir que se situe la ligne de crispation. Souhaiter que
la loi sur la démocratie de proximité prolonge
enfin les lois de décentralisation pour qu'elles atteignent
leur objectif premier, c'est demander au législateur
de contraindre les élus à un exercice difficile.
Eux, qui ont peiné et peinent encore à obtenir
de l'État qu'il leur concède la légitimité
de gérer le territoire de leur circonscription, peuvent-ils
à leur tour traiter cette même légitimité
au cœur de leurs rapports avec les citoyens qui le peuplent
? Marion Paoletti, maîtresse de conférences en
science politique à l'université Montesquieu-Bordeaux
IV (5) regrette qu'après les premières lois de
décentralisation qui ont créé les comités
consultatifs, le référendum local, les comités
d'usagers des services publics, les comités d'initiatives
et de consultation d'arrondissement à Paris, Marseille
et Lyon, la loi Vaillant perpétue un “ droit (qui)
interdit et contrôle plus qu'il n'autorise, où
la participation est neutralisée dès sa rédaction.
Et pourtant, s'il est un domaine où le politique aurait
la possibilité de se réinventer, où la
loi pourrait et devrait libérer des énergies,
c'est bien la démocratie locale. ”
Et de poser la question : “ Où est l'espace public
local à partir duquel définir notre appartenance
au monde ? ”
Une loi sur la démocratie participative n'a de sens
que si elle prend en compte un horizon politique qui est sombre.
La collectivité est forcément ébranlée
par le discrédit qui règne sur la politique
en général et sur les hommes politiques en particulier.
Nos institutions sont interpellées lorsque l'abstention
gagne et que l'anomie s'étend, lorsque la marchandisation
croissante des rapports sociaux flatte les individualismes
plutôt que les réponses collectives aux urgences
contemporaines.
Un droit qui interdit au lieu d'autoriser
Il y a lieu d'ouvrir aux acteurs locaux les possibilités
d'appropriation du politique et des outils qui permettent
de le construire, bien au-delà de la seule “
évaluation des actions intéressant le quartier,
notamment de celles menées au titre de la politique
de la ville ” prévue dans le projet de loi. La
loi peut-elle être un outil aux mains des citoyens qui
veulent participer à un développement durable
de leur territoire ? Les observateurs les plus pessimistes
noteront que, même lorsque le législateur ouvre
ces possibles - par exemple dans la loi Voynet avec la création
des conseils de développement -, les associations s'autocensurent
et peinent à s'estimer légitimes pour s'asseoir
à la table de la concertation. La République
n'a rien à craindre en ouvrant des espaces de délibération
démocratique. Certes, le projet ne se réduit
pas au seul chapitre 1 du titre 1. Les commentateurs, le plus
souvent négatifs, se félicitent que d'autres
propositions soient émises, dont certaines obtenues
grâce à la ténacité des réseaux
nationaux : le suffrage universel direct pour les élus
des instances intercommunales, par exemple, l'amélioration
des conditions d'exercice des mandats locaux ou du statut
des élus (encore qu'une lecture attentive fait craindre
qu'il ne favorise pas celui des élus minoritaires).
Ces avancées sont importantes, et on n'en attendait
pas moins d'une assemblée de députés
qui, souvent maires, savent où et comment défendre
leur pré carré. Qu'ils profitent de ce cumul
de mandats pour promouvoir… le non cumul des mandats
dans l'espace et dans le temps (proposition n°41 parmi
les 90 propositions pour plus de démocratie locale
émises par l'Adels) (6), le droit de vote des résidents
étrangers non communautaires (proposition n°15),
les moyens d'expertise populaire, du diagnostic et de l'évaluation
partagés, l'élaboration d'une charte de la démocratie
évoquée par le CNV ou par le Carnacq (7) comme
base à un contrat local… En bref, des moyens
pour la démocratie, et ils montreront leur volonté
de renouveler la politique ! Serge Depaquit et les membres
du bureau de l'Adels proposent alors que le débat sur
la loi Vaillant soit l'occasion d'une profonde remise en question
de l'idée de gouvernance : “ Il ne s'agit pas
d'ennuyer les élus comme certains le croient, mais
au contraire de rendre tout son sens et sa vigueur à
l'action publique. C'est une véritable démocratie
délibérative qu'il convient aujourd'hui de construire,
les instances de quartier en constituant l'un des lieux essentiels.
” (8) Tel est le véritable enjeu de la loi Vaillant.
Faute de quoi, aux sauvageons qui souhaitent se rencontrer
pour participer au renouveau de la politique, il restera la
bonne vieille loi de 1901.
F. H.
(1) Au passage, il est savoureux, ou douloureux, selon le point
de vue adopté, de constater que le législateur
utilise à la file les trois termes de “ démocratie
de proximité, participative et locale ”, sans les
distinguer ou les qualifier plus avant.
(2) Sur ce point, le Conseil national des villes (CNV), instance
consultative auprès du Premier ministre composée
d'élus, de techniciens et d'experts, préconise
une co-présidence élu / habitant de nature à
instituer cette relation et donc à la rendre lisible
(Lire l’avis du CNV sur la loi Vaillant : www.ville.gouv.fr).
(3) Dans Communes n°404, juin 2001.
(4) Démocratie locale, Lettre d'information de la direction
générale des collectivités locales, ministère
de l'Intérieur.
(5) Dans Le Monde daté du 23 juillet 2001.
(6) 90 propositions pour plus de démocratie locale,
Adels, tél : 01 43 55 40 05.
(7) Carrefour national des associations d'habitants et comités
de quartier : 8, rue Molière 30900 Nîmes.
(8) Dans La lettre de la fondation, supplément aux
cahiers Devenirs édités par Ailes.
journal
de TERRITOIRES n°421
octobre 2001
> L'ARTICLE DU MOIS
EXPLOSION DE L'USINE AZF À TOULOUSE
Une faillite démocratique ?
par Henri Arévalo, maire-adjoint Vert
de Ramonville Saint-Agne
Henri Arévalo pointe l’indigence
de notre système démocratique qui a conduit à
la catastrophe provoquée par l’usine AZF.
Au rang des accusés : population non informée
et écartée des décisions, mensonges et
opacité organisés, marginalisation des opinions
alternatives, élus indétrônables, industriels
intouchables et maîtres de l’expertise…
L’explosion de l’usine AZF marquera profondément
les Toulousains pour de longues années. Aujourd’hui,
nombre d’entre eux, habitants des cités populaires
d’Empalot et du Mirail, connaissent une détresse
sans précédent, traumatisés par les effets
du souffle dévastateur. Alors, comment expliquer qu’une
telle industrie ait pu se développer à seulement
quatre kilomètres du centre ville ? À la fin
des années cinquante, Toulouse s’est développée
sans aucun schéma directeur. En quête d’espace,
elle s’est rapprochée “ naturellement ”
de la zone chimique, installant de grandes cités ou
des équipements publics à moins d’un kilomètre.
Depuis, le corps social a progressivement accepté le
maintien de cette industrie dangereuse. Plusieurs facteurs
ont lourdement pesé. D’abord, les syndicats,
engoncés dans la défense de l’emploi,
deviennent réfractaires aux critiques de l’outil
de travail. Ensuite des élus en incapacité d’anticiper,
cherchant à éviter les conflits et renonçant
très vite à s’engager pour la fermeture
et une délocalisation à proximité. En
1998, ils finissent même par acter - dans le Schéma
directeur d’aménagement et d’urbanisme
- ce site comme l’un des pôles majeurs de développement
économique de l’agglomération pour les
vingt ans à venir. La conviction que l’homme
maîtrise la science et les techniques conditionne les
esprits dans une communauté où nombre de décideurs
sont des scientifiques ou des techniciens de haut niveau.
Les contre-pouvoirs sont rares, ils sont classés comme
des catastrophistes utopistes et leur crédit dans l’opinion
publique est faible ; pourtant, ils ont raison. L’amélioration
des règles de sécurité devient donc la
solution refuge dans laquelle s’engouffrent certains
opposants. Leur radicalité s’émousse au
sein du Secrétariat permanent du plan particulier d’information
(SPPPI), installé avec la législation Seveso.
Pourtant, repousser ces usines loin des lieux de vie était
la solution de raison. Cette décision pouvait être
prise dès les années 70, au moment où
l’activité industrielle fléchissait et
amorçait une reconversion.
Un non choix
Mais il fallait une forte volonté politique des collectivités
locales, qui avaient le pouvoir de mettre
l’État face à ses responsabilités.
Il convenait de donner des avis défavorables à
toute demande d’extension de production, d’inscrire
une nouvelle affectation des sols et surtout d’impulser
un projet de réinstallation de cette industrie dans
un nouveau site.
Tel n’a pas été le choix. Plus grave, il
y a eu un non choix. Cela doit nous interroger sur le fonctionnement
de notre démocratie. La vraie cause de cet accident majeur
est bien à ce niveau : population jamais informée
et associée aux décisions, mensonges et opacité
organisés, complexité des législations
et des procédures, marginalisation des opinions alternatives
et des empêcheurs de tourner en rond, enquêtes publiques
sans effet, élus installés et non représentatifs
de toutes les couches de la population, industriels intouchables
et maîtres de l’expertise…
Aujourd’hui, les enquêteurs cherchent. Je doute
qu’ils identifient dans les dysfonctionnements de notre
démocratie la cause originelle. Faudrait-il encore
pour cela que notre démocratie organise sa propre critique.
Une nécessité si nous voulons éviter
de nouveaux accidents dans la chimie, bien sûr, mais
aussi dans le nucléaire ou les manipulations du vivant.
