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vous êtes ici : > Territoires > année 2001 > n°421 octobre 
 
dossier de Territoires n°421
octobre 2001
 
Loi Vaillant
le grand oral


Initiatives locales de participation
15 sites analysés
 
 
> LE SOMMAIRE
 
Loi sur la démocratie de proximité
Les tenants d’un débat citoyen
par François Hannoyer
 
Le conseil de quartier
Un conseil municipal déconcentré ?
entretien avec René Dosière
 
Débat parlementaire
Valse-hésitation
par Georges Gontcharoff
 
Professionnels du DSU
Acteurs de la démocratie participative
par Étienne Varaut
 
DOSSIER : QUINZE EXPERIENCES LOCALES DE PARTICIPATION

> télécharger le dossier (format *.pdf, 230ko)
 
Conseil de veille de la démocratie participative
Bordeaux (33)
 
Fonds d'aide à projets
Châteauroux (36)
 
Atelier public urbain et social (Apus)
Échirolles (38)
 
Conseil communal de consultation des citoyens
Eybens (38)
 
Comité d’habitants
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Atelier d’urbanisme participatif
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Observateurs de quartiers et comités de quartier
Rillieux-la-Pape (69)
 
Agenda 21
Romans-sur-Isère (26)
 
Charte et comités de quartier
Roubaix (59)
 
Les démarches-quartiers
Saint-Denis (93)
 
Points infos services publics et Inter services
Saint-Nazaire (44)
 
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Strasbourg (67)
 
Conseil de la vie associative
Villeneuve-d’Ascq (59)
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
Loi sur la démocratie de proximité
Les tenants d’un débat citoyen
par François Hannoyer, directeur de l’Adels
 
Nombreux commentaires amers à propos du projet de loi Vaillant : il est en deçà des réalités locales ; il conforte la toute puissance de l’exécutif local ; il semble, pour beaucoup, à côté de la plaque. Dégoûts.

Rédiger une loi sur la démocratie semble consister à réduire l'écart béant entre les institutions de la République et la démocratie dont se réclame aujourd'hui un nombre grandissant de citoyens. Paradoxe : comment traiter les questions que pose la seconde avec les outils de la première ? À la lecture du projet de loi, on distingue nettement que le législateur, légitimiste par définition, se cantonne à son cadre de référence pour “ octroyer ” ce qu'il estime être quelques avancées : “ Bien insuffisantes et inappropriées ! ”, s'exclament les acteurs locaux, les réseaux nationaux, les universitaires qui, unanimement, interpellent la place Beauvau.
Avec la fougue et la détermination qu'on connaît aux listes citoyennes, les Motivé-e-s de Rennes dénonçaient en juin “ un texte qui verrouille toute possibilité d'expression des habitants des quartiers ”. Quel verrou ? “ Les membres des conseils de quartier et les maires adjoints chargés du quartier seront désignés par le maire de la ville. Ce qui ne fait qu'institutionnaliser les conseils de quartier existants, coquilles vides, chambres alibi enregistreuses des décisions prises par la mairie ”, affirment-ils. Davantage qu'un changement, le projet de loi propose un renforcement du système en place. À quoi bon alourdir encore l'appareil législatif si celui-ci ne convient pas ?
Nul besoin en effet d'être exégète pour remarquer que, dans ce projet de loi relatif à la démocratie de proximité, au chapitre premier (“ Participation des habitants à la démocratie locale ”) du titre 1 (“ De la démocratie participative ”), l'article 1 nomme comme premier acteur du conseil de quartier “ le conseil municipal (qui en) fixe, en concertation avec les habitants et les associations, la composition et les modalités de désignation ” (1). Second acteur : les conseillers municipaux. “ Ils sont désignés par le conseil municipal dans le respect du principe de la représentation proportionnelle et de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats… ” Troisième acteur, et comme à regret sous la plume du rédacteur : “ (le conseil de quartier) comprend également, pour une durée fixée par le conseil municipal, des personnes qui n'appartiennent pas à celui-ci, notamment des représentants des habitants et des associations du quartier. ” Il était temps. Mais pour les Motivé-e-s de Rennes, ces “ également ” ou “ notamment ” sont la preuve que l'édifice entier est cul par-dessus tête.

Féodalisme ou démocratie participative ?
Et c'est pierre par pierre que Citoyens-unis à Châtenay-Malabry (CUCM) choisit de démonter un texte qui contribue à renforcer “ le féodalisme local, (le) pouvoir abusif du maire ”. Habitués à ce que leur municipalité comble par des pratiques contraires au bon exercice de la démocratie locale tous les espaces laissés libres par le législateur, les militants de CUCM sont fondés à imaginer le pire quand ils lisent que “ la liste des membres (…) est arrêtée par le conseil municipal sur proposition du maire, (que) le conseil est présidé par l'adjoint chargé du quartier, (que) les séances du conseil de quartier sont publiques, sauf disposition contraire prévue par le règlement intérieur ” et qu'un conseil est “ présidé par l'adjoint chargé du quartier ou, s'il n'en a pas été désigné, par un membre du conseil municipal désigné par le maire. Il peut être également présidé par un de ses membres, élu par le conseil de quartier. ” (2)
CUCM regrette que le projet de loi se fasse seulement incitatif à l'endroit où il pourrait être plus précisément créateur d'un cadre d'obligations démocratiques formelles. C'est le cas, par exemple, des moyens spécifiques à fournir aux instances de quartier (moyens matériels, formation des habitants, modalités d'évaluation des décisions locales). Sur ces points, le projet énonce seulement que, “ dans les conditions qu'il définit, le conseil municipal affecte aux conseils de quartier un local administratif, des moyens matériels et prend en charge leurs frais de fonctionnement ”.
La critique vaut pour le projet en général, dénonce Bénédicte Goussault, élue d'opposition à Vanves qui affirme que la loi va à l'encontre de ce qui est souhaitable. Au lieu de faire naître dans la population un soupçon de manipulation, la loi devrait soutenir “ les habitants d'une ville, d'un quartier et du monde qui sont intéressés par la gestion des problèmes qui les concernent et désireux d'être réellement partie prenante dans l'élaboration des solutions ”. Au lieu de cela, “ un projet de loi qui serait normatif et obligerait toutes les communes à passer par un même dispositif (…) serait réducteur de ces dynamismes en marche et risquerait fortement de mettre un terme à toutes les expérimentations de modes divers et variés de participation : Agendas 21, référendums populaires, observatoires de la démocratie, commissions extra-municipales… ”. La vigilante citoyenne de l'association Vanves en mouvement peut le rester : en passant le seuil d'application de la loi à la seule petite centaine de communes de plus de 50 000 habitants, le législateur méconnaît ces nombreux groupes prétendant à la participation dans les 36 600 autres.

Les élus, seuls qualifiés pour apprécier l'intérêt général ?
Alors, que craint-on ? Où se situe la supposée ligne de rupture ? Les tenants d'une législation œuvrant pour la promotion de la démocratie locale sont-ils des ennemis de la République ? L'Association des Maires de France croit utile de préciser (3) que “ les maires ont toujours été favorables à toutes les mesures permettant d'améliorer efficacement le fonctionnement de la démocratie, la transparence et l'information des citoyens ”. L'association rappelle “ solennellement que, dans notre régime républicain, le suffrage universel est la seule source de pouvoir et que les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus par tous les citoyens ”. Et d'affirmer qu'elle “ ne peut donc, en aucun cas, suivre des propositions qui risquent de conduire, à travers des conseils de quartier obligatoires (…), à remettre en question la légitimité des élus, seuls qualifiés pour apprécier l'intérêt général et prendre les mesures nécessaires pour le faire prévaloir ”. Les maires de France auront été sensibles à la réponse apportée par la direction générale des collectivités locales dans sa lettre d'information de juillet 2001 (4) qui rassure les édiles en pointant que “ l'Assemblée nationale a souhaité ouvrir la possibilité aux communes de ne pas désigner de conseillers municipaux au sein des conseils de quartier, mais a réservé en tout état de cause la présence du maire ou de son représentant, afin d'assurer la liaison entre les élus et la population ”.
C'est donc bien sur la question très floue du partage du pouvoir que se situe la ligne de crispation. Souhaiter que la loi sur la démocratie de proximité prolonge enfin les lois de décentralisation pour qu'elles atteignent leur objectif premier, c'est demander au législateur de contraindre les élus à un exercice difficile. Eux, qui ont peiné et peinent encore à obtenir de l'État qu'il leur concède la légitimité de gérer le territoire de leur circonscription, peuvent-ils à leur tour traiter cette même légitimité au cœur de leurs rapports avec les citoyens qui le peuplent ? Marion Paoletti, maîtresse de conférences en science politique à l'université Montesquieu-Bordeaux IV (5) regrette qu'après les premières lois de décentralisation qui ont créé les comités consultatifs, le référendum local, les comités d'usagers des services publics, les comités d'initiatives et de consultation d'arrondissement à Paris, Marseille et Lyon, la loi Vaillant perpétue un “ droit (qui) interdit et contrôle plus qu'il n'autorise, où la participation est neutralisée dès sa rédaction. Et pourtant, s'il est un domaine où le politique aurait la possibilité de se réinventer, où la loi pourrait et devrait libérer des énergies, c'est bien la démocratie locale. ”
Et de poser la question : “ Où est l'espace public local à partir duquel définir notre appartenance au monde ? ”
Une loi sur la démocratie participative n'a de sens que si elle prend en compte un horizon politique qui est sombre. La collectivité est forcément ébranlée par le discrédit qui règne sur la politique en général et sur les hommes politiques en particulier. Nos institutions sont interpellées lorsque l'abstention gagne et que l'anomie s'étend, lorsque la marchandisation croissante des rapports sociaux flatte les individualismes plutôt que les réponses collectives aux urgences contemporaines.

Un droit qui interdit au lieu d'autoriser
Il y a lieu d'ouvrir aux acteurs locaux les possibilités d'appropriation du politique et des outils qui permettent de le construire, bien au-delà de la seule “ évaluation des actions intéressant le quartier, notamment de celles menées au titre de la politique de la ville ” prévue dans le projet de loi. La loi peut-elle être un outil aux mains des citoyens qui veulent participer à un développement durable de leur territoire ? Les observateurs les plus pessimistes noteront que, même lorsque le législateur ouvre ces possibles - par exemple dans la loi Voynet avec la création des conseils de développement -, les associations s'autocensurent et peinent à s'estimer légitimes pour s'asseoir à la table de la concertation. La République n'a rien à craindre en ouvrant des espaces de délibération démocratique. Certes, le projet ne se réduit pas au seul chapitre 1 du titre 1. Les commentateurs, le plus souvent négatifs, se félicitent que d'autres propositions soient émises, dont certaines obtenues grâce à la ténacité des réseaux nationaux : le suffrage universel direct pour les élus des instances intercommunales, par exemple, l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux ou du statut des élus (encore qu'une lecture attentive fait craindre qu'il ne favorise pas celui des élus minoritaires). Ces avancées sont importantes, et on n'en attendait pas moins d'une assemblée de députés qui, souvent maires, savent où et comment défendre leur pré carré. Qu'ils profitent de ce cumul de mandats pour promouvoir… le non cumul des mandats dans l'espace et dans le temps (proposition n°41 parmi les 90 propositions pour plus de démocratie locale émises par l'Adels) (6), le droit de vote des résidents étrangers non communautaires (proposition n°15), les moyens d'expertise populaire, du diagnostic et de l'évaluation partagés, l'élaboration d'une charte de la démocratie évoquée par le CNV ou par le Carnacq (7) comme base à un contrat local… En bref, des moyens pour la démocratie, et ils montreront leur volonté de renouveler la politique ! Serge Depaquit et les membres du bureau de l'Adels proposent alors que le débat sur la loi Vaillant soit l'occasion d'une profonde remise en question de l'idée de gouvernance : “ Il ne s'agit pas d'ennuyer les élus comme certains le croient, mais au contraire de rendre tout son sens et sa vigueur à l'action publique. C'est une véritable démocratie délibérative qu'il convient aujourd'hui de construire, les instances de quartier en constituant l'un des lieux essentiels. ” (8) Tel est le véritable enjeu de la loi Vaillant. Faute de quoi, aux sauvageons qui souhaitent se rencontrer pour participer au renouveau de la politique, il restera la bonne vieille loi de 1901.

F. H.



(1) Au passage, il est savoureux, ou douloureux, selon le point de vue adopté, de constater que le législateur utilise à la file les trois termes de “ démocratie de proximité, participative et locale ”, sans les distinguer ou les qualifier plus avant.

(2) Sur ce point, le Conseil national des villes (CNV), instance consultative auprès du Premier ministre composée d'élus, de techniciens et d'experts, préconise une co-présidence élu / habitant de nature à instituer cette relation et donc à la rendre lisible (Lire l’avis du CNV sur la loi Vaillant : www.ville.gouv.fr).

(3) Dans Communes n°404, juin 2001.

(4) Démocratie locale, Lettre d'information de la direction générale des collectivités locales, ministère de l'Intérieur.

(5) Dans Le Monde daté du 23 juillet 2001.

(6) 90 propositions pour plus de démocratie locale, Adels, tél : 01 43 55 40 05.

(7) Carrefour national des associations d'habitants et comités de quartier : 8, rue Molière 30900 Nîmes.

(8) Dans La lettre de la fondation, supplément aux cahiers Devenirs édités par Ailes.
 
journal de TERRITOIRES n°421
octobre 2001
 
> L'ARTICLE DU MOIS
 
EXPLOSION DE L'USINE AZF À TOULOUSE
Une faillite démocratique ?
par Henri Arévalo, maire-adjoint Vert de Ramonville Saint-Agne
 
Henri Arévalo pointe l’indigence de notre système démocratique qui a conduit à la catastrophe provoquée par l’usine AZF.
Au rang des accusés : population non informée et écartée des décisions, mensonges et opacité organisés, marginalisation des opinions alternatives, élus indétrônables, industriels intouchables et maîtres de l’expertise…

L’explosion de l’usine AZF marquera profondément les Toulousains pour de longues années. Aujourd’hui, nombre d’entre eux, habitants des cités populaires d’Empalot et du Mirail, connaissent une détresse sans précédent, traumatisés par les effets du souffle dévastateur. Alors, comment expliquer qu’une telle industrie ait pu se développer à seulement quatre kilomètres du centre ville ? À la fin des années cinquante, Toulouse s’est développée sans aucun schéma directeur. En quête d’espace, elle s’est rapprochée “ naturellement ” de la zone chimique, installant de grandes cités ou des équipements publics à moins d’un kilomètre. Depuis, le corps social a progressivement accepté le maintien de cette industrie dangereuse. Plusieurs facteurs ont lourdement pesé. D’abord, les syndicats, engoncés dans la défense de l’emploi, deviennent réfractaires aux critiques de l’outil de travail. Ensuite des élus en incapacité d’anticiper, cherchant à éviter les conflits et renonçant très vite à s’engager pour la fermeture et une délocalisation à proximité. En 1998, ils finissent même par acter - dans le Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme - ce site comme l’un des pôles majeurs de développement économique de l’agglomération pour les vingt ans à venir. La conviction que l’homme maîtrise la science et les techniques conditionne les esprits dans une communauté où nombre de décideurs sont des scientifiques ou des techniciens de haut niveau. Les contre-pouvoirs sont rares, ils sont classés comme des catastrophistes utopistes et leur crédit dans l’opinion publique est faible ; pourtant, ils ont raison. L’amélioration des règles de sécurité devient donc la solution refuge dans laquelle s’engouffrent certains opposants. Leur radicalité s’émousse au sein du Secrétariat permanent du plan particulier d’information (SPPPI), installé avec la législation Seveso. Pourtant, repousser ces usines loin des lieux de vie était la solution de raison. Cette décision pouvait être prise dès les années 70, au moment où l’activité industrielle fléchissait et amorçait une reconversion.

Un non choix
Mais il fallait une forte volonté politique des collectivités locales, qui avaient le pouvoir de mettre
l’État face à ses responsabilités. Il convenait de donner des avis défavorables à toute demande d’extension de production, d’inscrire une nouvelle affectation des sols et surtout d’impulser un projet de réinstallation de cette industrie dans un nouveau site.
Tel n’a pas été le choix. Plus grave, il y a eu un non choix. Cela doit nous interroger sur le fonctionnement de notre démocratie. La vraie cause de cet accident majeur est bien à ce niveau : population jamais informée et associée aux décisions, mensonges et opacité organisés, complexité des législations et des procédures, marginalisation des opinions alternatives et des empêcheurs de tourner en rond, enquêtes publiques sans effet, élus installés et non représentatifs de toutes les couches de la population, industriels intouchables et maîtres de l’expertise…

Aujourd’hui, les enquêteurs cherchent. Je doute qu’ils identifient dans les dysfonctionnements de notre démocratie la cause originelle. Faudrait-il encore pour cela que notre démocratie organise sa propre critique. Une nécessité si nous voulons éviter de nouveaux accidents dans la chimie, bien sûr, mais aussi dans le nucléaire ou les manipulations du vivant.