Participations
citadines et action publique Dakar,
Rabat, Cotonou, Tunis, Jérusalem, Sanaa
"Participations
citadines ", sous la direction d'Olivier Legros,
Adels/Yves Michel, 300 pages, avril 2008,
22 euros (+ 2,18 euros de frais de port)
Au Sud comme au Nord, la participation fait
aujourd’hui partie des grands principes des politiques
urbaines. Si l’Amérique latine et des villes comme
Porto Alegre ont joué un rôle pionnier dans le
développement de la démocratie participative,
il faut également tenir compte d’autres régions,
telles que le continent africain, le Proche et le Moyen-Orient,
qui ont moins retenu l’attention des spécialistes
jusqu’à présent. L’impératif
participatif y est pourtant de plus en plus prégnant
du fait des directives des institutions internationales et,
selon les pays, des progrès de la société
civile. Mais que signifie " participer à l’action
publique " pour des individus, des citadins en l’occurrence,
qui ont été longtemps tenus à l’écart
des politiques urbaines ? S’agit-il seulement d’intégrer
les dispositifs participatifs mis en place et contrôlés
par les institutions ? Loin de rester inactifs, les citadins
d’Afrique et d’Orient multiplient au contraire les
initiatives, le plus souvent en marge des cadres officiels.
Faisant acte de résistance, voire de désobéissance
quand leurs intérêts sont menacés, ils cherchent
aussi à négocier l’accès aux biens
publics avec les institutions. Les politiques participatives
sont donc loin d’épuiser les possibilités
d’action collective. Qu’elle prenne la forme de
pratiques imposées par les organismes internationaux,
de mobilisations locales ou de négociations informelles,
la participation des citadins du Sud à l’action
publique mérite d’être mieux connue, pour
faire avancer la réflexion sur le gouvernement des villes
et sur la démocratie locale.
Olivier
Legros, géographe, est maître de conférences
à l’université François-Rabelais
de Tours. Ses recherches portent sur les relations entre les
politiques urbaines et les dynamiques sociales dans les quartiers
populaires de Dakar et de Tunis. Il fait également partie
d’un collectif, le réseau citoyen " Pont-aux-Oies
", qui agit auprès de réfugiés Roms
originaires d’ex-Yougoslavie, demandeurs d’asile
en France et installés à Tours.
Introduction
Observer la participation
à partir des villes d’Afrique et d’Orient
Au Sud comme au Nord, la participation fait aujourd’hui
partie des grands principes de l’action publique en milieu
urbain. On pense bien entendu à Porto Alegre et aux villes
d’Amérique latine qui ont joué un rôle
pionnier dans le développement de la démocratie
participative, au point, d’ailleurs, d’influencer
les villes européennes dans la mise en place de nouveaux
instruments comme les budgets participatifs1.
Mais il faut également tenir compte d’autres régions,
telles que le continent africain, le Proche et le Moyen-Orient,
qui ont, jusqu’à présent, moins retenu l’attention
des spécialistes des politiques participatives. D’
" impératif délibératif "2
y est pourtant de plus en plus prégnant. Ce qui s’explique
peut-être par les mouvements sociaux et par les progrès
de la société civile, mais aussi – et surtout,
préciseront les observateurs des villes du Sud –,
par les directives des institutions de développement
internationales. En effet, ces dernières conditionnent
depuis plus d’une décennie leur soutien aux pouvoirs
en place à l’application de principes tels que
la libéralisation des marchés intérieurs,
la bonne gouvernance et la participation de la société
civile3.
Cette montée en puissance de la participation, qui constitue
désormais un principe d’action publique et un référent
idéologique majeur, pose problème. Au delà
des questionnements sur ce que peut ou doit être une vraie
ou une bonne participation des habitants, réflexion qui
relève d’une vision normative de la société
et des phénomènes sociaux, on peut en effet s’interroger
sur ce que peut concrètement signifier " participer
à l’action publique " pour des individus,
des citadins en l’occurrence, auxquels on a, comme le
rappellent Isabelle Berry-Chikhaoui et Agnès Deboulet,
longtemps dénié toute qualité ou compétence
à prendre part à la production et à la
gestion de l’urbain4.
Suffit-il de s’inscrire dans les dispositifs participatifs
mis en place par les institutions ? Les études conduites
sur les politiques participatives dans les villes du Nord invitent
à penser le contraire. Les recherches les plus récentes
soulignent les limites de la participation institutionnalisée
en matière de démocratisation du gouvernement
urbain, tout en faisant l’hypothèse de l’émergence
de nouvelles formes de " gouvernementalité "5
qui seraient marquées à la fois par la perte de
contrôle des acteurs politiques traditionnels sur les
décisions publiques, par l’ouverture des processus
décisionnels à de nouveaux acteurs issus des couches
moyennes ou de la fraction supérieure des couches populaires,
et par de nouvelles modalités d’action publique6.
Surtout, il semble que les procédures et les dispositifs
de participation renouvellent l’arsenal des techniques
de gouvernement. Ces outils contribuent de fait à l’entreprise
de légitimation des acteurs politiques, qui se présentent
volontiers comme des champions de la démocratie participative,
et à la gestion des controverses locales, généralement
portées par les associations7.
Bref, il est possible que dans les villes du Sud comme dans
celles du Nord, la participation instituée soit loin
de garantir aux citadins une quelconque influence sur la conduite
de l’action publique.
En outre, il faut tenir compte de la pluralité des formes
de participation possibles, notamment des négociations
informelles, celles qui se déroulent en dehors des cadres
prévus par les institutions, à la marge de l’action
publique. Loin d’être soumis aux pouvoirs en place
ou de rester inactifs, les citadins, en particulier les habitants
des quartiers populaires, multiplient en effet les initiatives,
élaborent des stratégies et des tactiques pour
accéder aux biens collectifs, bloquer un projet d’aménagement
menaçant leurs intérêts et, plus largement,
négocier leur intégration à la ville et
à la société urbaine avec les acteurs officiels
de l’action publique en milieu urbain.
Les études engagées sur les villes du Monde arabe
depuis les années 1980 sont très instructives
à ce sujet8. Elles montrent
à la fois la place et les compétences des acteurs
ordinaires en matière de fabrication urbaine et de négociation
politique. Il apparaît ainsi que de simples citadins peuvent
être des acteurs de premier plan de la production de l’habitat.
Ce constat vaut tout particulièrement pour les quartiers
construits sans autorisation officielle – parfois plus
de la moitié des superficies urbanisées –,
où les habitants ont une bonne connaissance des réseaux
d’accès au marché foncier clandestin, des
filières de production immobilière et des démarches
à suivre pour sécuriser l’habitat. Les compétences
politiques des citadins sont tout aussi manifestes. Dans leurs
travaux respectifs sur les villes du Maroc, d’Egypte ou
encore du Liban, Françoise Navez-Bouchanine, Aziz El
Maoula Iraki et Agnès Deboulet mettent en avant la diversité
des répertoires de l’action collective. Ces chercheurs
accordent aussi une grande importance aux médiations
notabiliaires, car celles-ci continuent de jouer un rôle
essentiel dans l’articulation des demandes sociales locales
à l’action publique, comme Aziz El Maoula Iraki
en fait la démonstration à propos des villes marocaines9.
En fin de compte, si un constat s’imposait, ce serait
donc probablement celui de la complexité de d’"
entre-deux des politiques institutionnelles et des dynamiques
sociales "10, qui, loin
de se limiter aux dispositifs officiels, résulterait
en effet de processus multiples et répétés
d’entrecroisement entre les initiatives des citadins et
les pratiques des institutions.
Dans ces conditions, que peuvent apporter les politiques participatives
au jeu des interactions entre initiatives habitantes et stratégies
institutionnelles ? Ces politiques doivent-elles être
considérées comme de nouvelles techniques de pilotage
de l’action publique qui permettraient aux acteurs publics,
en particulier internationaux, de normaliser les modes de gouvernement,
voire de disciplinariser les sociétés du Sud ?
À moins qu’en procurant de nouvelles ressources,
donc de nouvelles marges de manoeuvre aux citadins mobilisés,
les politiques participatives ne contribuent également
à l’évolution des modalités de l’action
collective. Si l’on suit cette hypothèse, on peut
se demander quelle est la nature des changements qu’entraînent
les progrès de l’idéologie participationniste.
S’agit-il d’un simple élargissement ou d’une
refonte radicale des répertoires de l’action collective,
les citadins se référant désormais au droit
et à la démocratie lors de l’interpellation
des pouvoirs en place ? Enfin, quel impact ont les politiques
participatives sur les modes de gouvernement urbain ? Peut-être
ne sont-elles qu’une façade, une stratégie
des États du Sud pour satisfaire aux exigences des acteurs
internationaux et accéder aux financements de l’aide
internationale ? Elisabeth Dorier-Apprill et Sylvy Jaglin notent
par exemple que " les pouvoirs d’État (surtout
africains) ont souvent instrumentalisé les programmes,
transformé les mesures d’ajustement en nouvelle
rente, mettant en péril le rattrapage des disparités
sociales territoriales "11.
Mais on peut aussi considérer que, partie prenante du
métissage qui s’opère entre les pratiques
autochtones du pouvoir et les techniques modernes de gouvernement
des États ou de l’aide internationale, les politiques
participatives contribuent à l’émergence
de nouvelles formes de régulation sociale et politique.
Issus de différentes disciplines (urbanisme, sociologie,
géographie), les auteurs de cet ouvrage ont cherché
à renouveler les questionnements et les débats
sur les politiques participatives, en portant leur attention
sur des actions publiques engagées dans des villes d’Afrique
subsaharienne, du Maghreb, du Proche-Orient et de la péninsule
arabique. Outre cette " désoccidentalisation du
regard "12, qui peut contribuer
à l’identification de formes originales d’articulation
des sociétés urbaines et des institutions, il
s’agissait de mettre en perspective les politiques participatives
en élargissant leur champ d’observation à
l’ensemble des actions collectives engagées par
les citadins, de façon à tenir compte des échanges
informels, lesquels jouent vraisemblablement un rôle majeur
dans la régulation sociale et la politique locale.
Dans son étude sur l’aménagement des fronts
d’eau à Tunis, Pierre-Arnaud Barthel analyse les
possibilités d’implication des citadins dans un
contexte défavorable à la concertation à
cause de l’autoritarisme des pouvoirs en place et de la
centralisation de l’action publique. Il montre que, malgré
cela, les citadins parviennent à négocier à
la marge et à exercer un pouvoir de correction sur l’action
publique. Examinant les négociations et les rapports
de force suscités par la sauvegarde et le réaménagement
du centre historique de Sanaa, la capitale du Yémen,
Roman Stadnicki souligne le fossé entre les procédures
participatives importées, dont la greffe s’avère
particulièrement difficile, et les pratiques autochtones
de débat qui perdurent lors des séances quotidiennes
de consommation de qat (plante euphorisante consommée
par de nombreux Yéménites) organisées par
les autorités coutumières.
Les trois contributions suivantes portent sur des interventions
de l’État et de l’aide internationale dans
les banlieues populaires de capitales africaines. Habiba Essahel,
qui analyse les initiatives des habitants des bidonvilles et
des quartiers non réglementaires de la périphérie
de Rabat, rend compte de la transformation de l’action
collective. Selon l’auteur, cette évolution résulte
à la fois d’un processus d’apprentissage
et de l’introduction de nouvelles ressources symboliques,
telles que le " droit à la ville ", qui renforcent
la légitimité des citadins, lors de leurs négociations
avec les institutions. Dans la banlieue dakaroise, Olivier Legros
fait le même constat en montrant l’existence d’une
dynamique d’ajustement des actions collectives en fonction
des directives des acteurs institutionnels, l’État
néo-patrimonial, puis l’aide internationale à
partir des années 90. Dans son étude sur la dynamique
foncière dans les quartiers spontanés de la périphérie
de Cotonou, Monica Coralli souligne, elle aussi, le rôle
des associations : structures d’intermédiation
privilégiées entre les habitants (surtout l’élite
urbaine) et les acteurs institutionnels, elles parviennent dans
certains cas à exercer un véritable pouvoir de
surveillance sur les opérations de régularisation
foncière engagées par les pouvoirs publics.
Enfin, Irène Salenson s’intéresse au cas
très particulier des secteurs palestiniens de Jérusalem-Est,
sous occupation israélienne. Dans ces quartiers, la sécurisation
foncière et l’accès aux équipements
sont à l’origine de nombreuses tractations entre
habitants et institutions. Lors de ces tractations, les intermédiaires
que sont les organisations non gouvernementales, les architectes-urbanistes
et les juristes, jouent un rôle déterminant. D’une
part, ils permettent aux Palestiniens de " sauver la face
" en évitant tout contact direct avec les autorités
israéliennes ; d’autre part, pour ces dernières,
ils constituent des interlocuteurs potentiels dans un environnement
hostile.
Exposé des réflexions collectives engagées
au sein de l’atelier " Ville et politique "
qui, de 2003 à 2005, a réuni des chercheurs, des
enseignants-chercheurs et des doctorants – à savoir
: Pierre-Arnaud Barthel, Agnès Deboulet, Bruno Dewailly,
Marc Dumont, Habiba Essahel, Muriel Girard, Olivier Legros,
Stéphane Loret et Ali Rhebi –, la synthèse
collective élargit le champ d’observation à
de nouveaux terrains, au Liban (Beyrouth, Tripoli), en Tunisie
(Kairouan) et au Maroc (Fès). Privilégiant l’approche
comparative, les membres de l’atelier ont tenté
de préciser les apports de la participation institutionnalisée
en examinant l’implication des citadins dans des situations
d’interactions différentes, voire opposées
en ce qui concerne les possibilités d’action collective.
Dans certains cas (Tunis, Beyrouth), les individus sont tenus
à l’écart des décisions et de l’action
publique, tandis que dans d’autres (Dakar, par exemple),
les institutions ont mis en place des dispositifs participatifs
censés garantir la prise en compte des habitants. L’analyse
concerne aussi bien les dispositifs d’action publique
et les répertoires de l’action collective que les
formes de régulation sociale et politique résultant
des rapports entre actions collectives et actions publiques.
Cela permet à la fois de préciser le rôle
effectivement attribué aux citadins dans la conduite
des opérations, de relativiser les apports des politiques
participatives sur le plan de l’action collective et de
proposer des pistes de réflexion sur les gouvernementalités
émergentes dans les villes du Sud. Olivier
Legros
1 Giovanni Allegretti, The return
of the caravels. Participatory Budgets from South America to
Europe, Réseau NAERUS, Forum urbain de Barcelone, 2004. 2 Loïc Blondiaux et Yves
Sintomer, " L’impératif délibératif
", dans Politix n° 57, " Démocratie et
délibération ", pages 37 à 56, 2002. 3 Annick Osmont, La Banque mondiale
et les villes. Du développement à l’ajustement,
Karthala, 1995. 4 Isabelle Berry-Chikhaoui et
Agnès Deboulet (sous la direction), Les compétences
des citadins dans le Monde arabe. Penser, faire et transformer
la ville, IRMC / Karthala / Urbama, 2000. 5 Michel Foucault définit
la " gouvernementalité " comme " la rencontre
entre les techniques de domination exercées sur les autres
et les techniques de soi ". Michel Foucault, Dits et écrits.
1954-1988, vol. IV, Gallimard, 1994. En ce qui concerne l’étude
des politiques urbaines, ce concept a ceci d’intéressant
qu’il permet de dépasser une approche strictement
institutionnelle, focalisée sur les acteurs officiellement
chargés du gouvernement urbain comme l’État,
les collectivités locales ou les gestionnaires des services
urbains, pour considérer l’ensemble des relations
de pouvoir entre les institutions, les groupes sociaux et les
individus constituant la société urbaine. 6 Marie-Hélène
Bacqué, Henri Rey et Yves Sintomer, Gestion de proximité
et démocratie participative. Une perspective comparative,
La Découverte, 2005. 7 Jean-Pierre Gaudin, L’action
publique. Sociologie et politique, Dalloz / Sirey, 2004. 8 Voir en particulier les travaux
réalisés dans le cadre du laboratoire Urbama (CNRS/université
de Tours). Ces travaux ont donné lieu aux publications
suivantes :
- Pierre Signoles, Galila El Kadi et Rachid Sidi Boumedine (sous
la direction de), L’urbain dans le Monde arabe. Politiques,
instruments et acteurs, CNRS éditions, 1999 ;
- Isabelle Berry-Chikhoui et Agnès Deboulet, 2000, déjà
cité ;
- Françoise Navez-Bouchanine (sous la direction de),
La fragmentation en question. Des villes entre fragmentation
spatiale et fragmentation sociale, L’Harmattan, 2002. 9 Aziz El Maoula Iraki, Des
notables du Makhzen à l’épreuve de la "
gouvernance ". Elites locales, gestion urbaine et développement
au Maroc, INAU / L’Harmattan, 2003. 10 Françoise Navez-Bouchanine
(sous la direction de), " L’entre-deux " des
politiques institutionnelles et des dynamiques sociales. Liban,
Maroc, Algérie, Mauritanie, Programme de recherche urbaine
pour le développement, Rapport de synthèse, 2004. 11 Elisabeth Dorier-Apprill
et Sylvy Jaglin, " Gestions urbaines en mutation : du modèle
aux arrangements locaux ", dans Autrepart n° 21, "
Gérer la ville. Entre global et local ", 2002. 12 Pierre Rosanvallon, La contre-démocratie.
La politique à l’âge de la défiance,
Seuil, 2006.
Sommaire
Introduction Observer la participation à
partir des villes d’Afrique et d’Orient,
Olivier Legros
Faire la ville à Tunis sans
les citadins ? L’épreuve de la participation entre
restrictions et irruptions dans le projet urbain, Pierre-Arnaud
Barthel
Vers un aménagement participatif
à Sanaa ? L’implication des citadins dans les projets
de sauvegarde et de réaménagement de la vieille
ville, Roman Stadnicki
Interventions publiques et actions
collectives dans les quartiers périphériques de
Rabat, Habiba Essahel
" Participation obligée
" et initiatives populaires dans la banlieue dakaroise,
Olivier Legros
Dynamiques foncières et mouvements
associatifs : l’exemple des quartiers périphériques
de Cotonou, Monica Coralli
Entre résistance et négociation,
la contribution des Palestiniens de Jérusalem au processus
d’aménagement, Irène Salenson
Regards croisés sur la participation
des citadins du Sud à l’action publique,
Atelier Ville et politique
Bibliographie
Présentation des auteurs
Remerciements
