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Une co-édition Adels/Yves Michel
 
 
Participations citadines et action publique
Dakar, Rabat, Cotonou, Tunis, Jérusalem, Sanaa
"Participations citadines ",
sous la direction d'Olivier Legros,
Adels/Yves Michel, 300 pages, avril 2008,
22 euros (+ 2,18 euros de frais de port)
     
 
Au Sud comme au Nord, la participation fait aujourd’hui partie des grands principes des politiques urbaines. Si l’Amérique latine et des villes comme Porto Alegre ont joué un rôle pionnier dans le développement de la démocratie participative, il faut également tenir compte d’autres régions, telles que le continent africain, le Proche et le Moyen-Orient, qui ont moins retenu l’attention des spécialistes jusqu’à présent. L’impératif participatif y est pourtant de plus en plus prégnant du fait des directives des institutions internationales et, selon les pays, des progrès de la société civile. Mais que signifie " participer à l’action publique " pour des individus, des citadins en l’occurrence, qui ont été longtemps tenus à l’écart des politiques urbaines ? S’agit-il seulement d’intégrer les dispositifs participatifs mis en place et contrôlés par les institutions ? Loin de rester inactifs, les citadins d’Afrique et d’Orient multiplient au contraire les initiatives, le plus souvent en marge des cadres officiels. Faisant acte de résistance, voire de désobéissance quand leurs intérêts sont menacés, ils cherchent aussi à négocier l’accès aux biens publics avec les institutions. Les politiques participatives sont donc loin d’épuiser les possibilités d’action collective. Qu’elle prenne la forme de pratiques imposées par les organismes internationaux, de mobilisations locales ou de négociations informelles, la participation des citadins du Sud à l’action publique mérite d’être mieux connue, pour faire avancer la réflexion sur le gouvernement des villes et sur la démocratie locale.

Olivier Legros, géographe, est maître de conférences à l’université François-Rabelais de Tours. Ses recherches portent sur les relations entre les politiques urbaines et les dynamiques sociales dans les quartiers populaires de Dakar et de Tunis. Il fait également partie d’un collectif, le réseau citoyen " Pont-aux-Oies ", qui agit auprès de réfugiés Roms originaires d’ex-Yougoslavie, demandeurs d’asile en France et installés à Tours.

 
Introduction
 
Observer la participation à partir des villes d’Afrique et d’Orient

Au Sud comme au Nord, la participation fait aujourd’hui partie des grands principes de l’action publique en milieu urbain. On pense bien entendu à Porto Alegre et aux villes d’Amérique latine qui ont joué un rôle pionnier dans le développement de la démocratie participative, au point, d’ailleurs, d’influencer les villes européennes dans la mise en place de nouveaux instruments comme les budgets participatifs1. Mais il faut également tenir compte d’autres régions, telles que le continent africain, le Proche et le Moyen-Orient, qui ont, jusqu’à présent, moins retenu l’attention des spécialistes des politiques participatives. D’ " impératif délibératif "2 y est pourtant de plus en plus prégnant. Ce qui s’explique peut-être par les mouvements sociaux et par les progrès de la société civile, mais aussi – et surtout, préciseront les observateurs des villes du Sud –, par les directives des institutions de développement internationales. En effet, ces dernières conditionnent depuis plus d’une décennie leur soutien aux pouvoirs en place à l’application de principes tels que la libéralisation des marchés intérieurs, la bonne gouvernance et la participation de la société civile3.

Cette montée en puissance de la participation, qui constitue désormais un principe d’action publique et un référent idéologique majeur, pose problème. Au delà des questionnements sur ce que peut ou doit être une vraie ou une bonne participation des habitants, réflexion qui relève d’une vision normative de la société et des phénomènes sociaux, on peut en effet s’interroger sur ce que peut concrètement signifier " participer à l’action publique " pour des individus, des citadins en l’occurrence, auxquels on a, comme le rappellent Isabelle Berry-Chikhaoui et Agnès Deboulet, longtemps dénié toute qualité ou compétence à prendre part à la production et à la gestion de l’urbain4.

Suffit-il de s’inscrire dans les dispositifs participatifs mis en place par les institutions ? Les études conduites sur les politiques participatives dans les villes du Nord invitent à penser le contraire. Les recherches les plus récentes soulignent les limites de la participation institutionnalisée en matière de démocratisation du gouvernement urbain, tout en faisant l’hypothèse de l’émergence de nouvelles formes de " gouvernementalité "5 qui seraient marquées à la fois par la perte de contrôle des acteurs politiques traditionnels sur les décisions publiques, par l’ouverture des processus décisionnels à de nouveaux acteurs issus des couches moyennes ou de la fraction supérieure des couches populaires, et par de nouvelles modalités d’action publique6. Surtout, il semble que les procédures et les dispositifs de participation renouvellent l’arsenal des techniques de gouvernement. Ces outils contribuent de fait à l’entreprise de légitimation des acteurs politiques, qui se présentent volontiers comme des champions de la démocratie participative, et à la gestion des controverses locales, généralement portées par les associations7. Bref, il est possible que dans les villes du Sud comme dans celles du Nord, la participation instituée soit loin de garantir aux citadins une quelconque influence sur la conduite de l’action publique.

En outre, il faut tenir compte de la pluralité des formes de participation possibles, notamment des négociations informelles, celles qui se déroulent en dehors des cadres prévus par les institutions, à la marge de l’action publique. Loin d’être soumis aux pouvoirs en place ou de rester inactifs, les citadins, en particulier les habitants des quartiers populaires, multiplient en effet les initiatives, élaborent des stratégies et des tactiques pour accéder aux biens collectifs, bloquer un projet d’aménagement menaçant leurs intérêts et, plus largement, négocier leur intégration à la ville et à la société urbaine avec les acteurs officiels de l’action publique en milieu urbain.

Les études engagées sur les villes du Monde arabe depuis les années 1980 sont très instructives à ce sujet8. Elles montrent à la fois la place et les compétences des acteurs ordinaires en matière de fabrication urbaine et de négociation politique. Il apparaît ainsi que de simples citadins peuvent être des acteurs de premier plan de la production de l’habitat.
Ce constat vaut tout particulièrement pour les quartiers construits sans autorisation officielle – parfois plus de la moitié des superficies urbanisées –, où les habitants ont une bonne connaissance des réseaux d’accès au marché foncier clandestin, des filières de production immobilière et des démarches à suivre pour sécuriser l’habitat. Les compétences politiques des citadins sont tout aussi manifestes. Dans leurs travaux respectifs sur les villes du Maroc, d’Egypte ou encore du Liban, Françoise Navez-Bouchanine, Aziz El Maoula Iraki et Agnès Deboulet mettent en avant la diversité des répertoires de l’action collective. Ces chercheurs accordent aussi une grande importance aux médiations notabiliaires, car celles-ci continuent de jouer un rôle essentiel dans l’articulation des demandes sociales locales à l’action publique, comme Aziz El Maoula Iraki en fait la démonstration à propos des villes marocaines9. En fin de compte, si un constat s’imposait, ce serait donc probablement celui de la complexité de d’" entre-deux des politiques institutionnelles et des dynamiques sociales "10, qui, loin de se limiter aux dispositifs officiels, résulterait en effet de processus multiples et répétés d’entrecroisement entre les initiatives des citadins et les pratiques des institutions.

Dans ces conditions, que peuvent apporter les politiques participatives au jeu des interactions entre initiatives habitantes et stratégies institutionnelles ? Ces politiques doivent-elles être considérées comme de nouvelles techniques de pilotage de l’action publique qui permettraient aux acteurs publics, en particulier internationaux, de normaliser les modes de gouvernement, voire de disciplinariser les sociétés du Sud ? À moins qu’en procurant de nouvelles ressources, donc de nouvelles marges de manoeuvre aux citadins mobilisés, les politiques participatives ne contribuent également à l’évolution des modalités de l’action collective. Si l’on suit cette hypothèse, on peut se demander quelle est la nature des changements qu’entraînent les progrès de l’idéologie participationniste.

S’agit-il d’un simple élargissement ou d’une refonte radicale des répertoires de l’action collective, les citadins se référant désormais au droit et à la démocratie lors de l’interpellation des pouvoirs en place ? Enfin, quel impact ont les politiques participatives sur les modes de gouvernement urbain ? Peut-être ne sont-elles qu’une façade, une stratégie des États du Sud pour satisfaire aux exigences des acteurs internationaux et accéder aux financements de l’aide internationale ? Elisabeth Dorier-Apprill et Sylvy Jaglin notent par exemple que " les pouvoirs d’État (surtout africains) ont souvent instrumentalisé les programmes, transformé les mesures d’ajustement en nouvelle rente, mettant en péril le rattrapage des disparités sociales territoriales "11. Mais on peut aussi considérer que, partie prenante du métissage qui s’opère entre les pratiques autochtones du pouvoir et les techniques modernes de gouvernement des États ou de l’aide internationale, les politiques participatives contribuent à l’émergence de nouvelles formes de régulation sociale et politique.

Issus de différentes disciplines (urbanisme, sociologie, géographie), les auteurs de cet ouvrage ont cherché à renouveler les questionnements et les débats sur les politiques participatives, en portant leur attention sur des actions publiques engagées dans des villes d’Afrique subsaharienne, du Maghreb, du Proche-Orient et de la péninsule arabique. Outre cette " désoccidentalisation du regard "12, qui peut contribuer à l’identification de formes originales d’articulation des sociétés urbaines et des institutions, il s’agissait de mettre en perspective les politiques participatives en élargissant leur champ d’observation à l’ensemble des actions collectives engagées par les citadins, de façon à tenir compte des échanges informels, lesquels jouent vraisemblablement un rôle majeur dans la régulation sociale et la politique locale.

Dans son étude sur l’aménagement des fronts d’eau à Tunis, Pierre-Arnaud Barthel analyse les possibilités d’implication des citadins dans un contexte défavorable à la concertation à cause de l’autoritarisme des pouvoirs en place et de la centralisation de l’action publique. Il montre que, malgré cela, les citadins parviennent à négocier à la marge et à exercer un pouvoir de correction sur l’action publique. Examinant les négociations et les rapports de force suscités par la sauvegarde et le réaménagement du centre historique de Sanaa, la capitale du Yémen, Roman Stadnicki souligne le fossé entre les procédures participatives importées, dont la greffe s’avère particulièrement difficile, et les pratiques autochtones de débat qui perdurent lors des séances quotidiennes de consommation de qat (plante euphorisante consommée par de nombreux Yéménites) organisées par les autorités coutumières.

Les trois contributions suivantes portent sur des interventions de l’État et de l’aide internationale dans les banlieues populaires de capitales africaines. Habiba Essahel, qui analyse les initiatives des habitants des bidonvilles et des quartiers non réglementaires de la périphérie de Rabat, rend compte de la transformation de l’action collective. Selon l’auteur, cette évolution résulte à la fois d’un processus d’apprentissage et de l’introduction de nouvelles ressources symboliques, telles que le " droit à la ville ", qui renforcent la légitimité des citadins, lors de leurs négociations avec les institutions. Dans la banlieue dakaroise, Olivier Legros fait le même constat en montrant l’existence d’une dynamique d’ajustement des actions collectives en fonction des directives des acteurs institutionnels, l’État néo-patrimonial, puis l’aide internationale à partir des années 90. Dans son étude sur la dynamique foncière dans les quartiers spontanés de la périphérie de Cotonou, Monica Coralli souligne, elle aussi, le rôle des associations : structures d’intermédiation privilégiées entre les habitants (surtout l’élite urbaine) et les acteurs institutionnels, elles parviennent dans certains cas à exercer un véritable pouvoir de surveillance sur les opérations de régularisation foncière engagées par les pouvoirs publics.

Enfin, Irène Salenson s’intéresse au cas très particulier des secteurs palestiniens de Jérusalem-Est, sous occupation israélienne. Dans ces quartiers, la sécurisation foncière et l’accès aux équipements sont à l’origine de nombreuses tractations entre habitants et institutions. Lors de ces tractations, les intermédiaires que sont les organisations non gouvernementales, les architectes-urbanistes et les juristes, jouent un rôle déterminant. D’une part, ils permettent aux Palestiniens de " sauver la face " en évitant tout contact direct avec les autorités israéliennes ; d’autre part, pour ces dernières, ils constituent des interlocuteurs potentiels dans un environnement hostile.

Exposé des réflexions collectives engagées au sein de l’atelier " Ville et politique " qui, de 2003 à 2005, a réuni des chercheurs, des enseignants-chercheurs et des doctorants – à savoir : Pierre-Arnaud Barthel, Agnès Deboulet, Bruno Dewailly, Marc Dumont, Habiba Essahel, Muriel Girard, Olivier Legros, Stéphane Loret et Ali Rhebi –, la synthèse collective élargit le champ d’observation à de nouveaux terrains, au Liban (Beyrouth, Tripoli), en Tunisie (Kairouan) et au Maroc (Fès). Privilégiant l’approche comparative, les membres de l’atelier ont tenté de préciser les apports de la participation institutionnalisée en examinant l’implication des citadins dans des situations d’interactions différentes, voire opposées en ce qui concerne les possibilités d’action collective. Dans certains cas (Tunis, Beyrouth), les individus sont tenus à l’écart des décisions et de l’action publique, tandis que dans d’autres (Dakar, par exemple), les institutions ont mis en place des dispositifs participatifs censés garantir la prise en compte des habitants. L’analyse concerne aussi bien les dispositifs d’action publique et les répertoires de l’action collective que les formes de régulation sociale et politique résultant des rapports entre actions collectives et actions publiques. Cela permet à la fois de préciser le rôle effectivement attribué aux citadins dans la conduite des opérations, de relativiser les apports des politiques participatives sur le plan de l’action collective et de proposer des pistes de réflexion sur les gouvernementalités émergentes dans les villes du Sud. Olivier Legros

1 Giovanni Allegretti, The return of the caravels. Participatory Budgets from South America to Europe, Réseau NAERUS, Forum urbain de Barcelone, 2004.
2 Loïc Blondiaux et Yves Sintomer, " L’impératif délibératif ", dans Politix n° 57, " Démocratie et délibération ", pages 37 à 56, 2002.
3 Annick Osmont, La Banque mondiale et les villes. Du développement à l’ajustement, Karthala, 1995.
4 Isabelle Berry-Chikhaoui et Agnès Deboulet (sous la direction), Les compétences des citadins dans le Monde arabe. Penser, faire et transformer la ville, IRMC / Karthala / Urbama, 2000.
5 Michel Foucault définit la " gouvernementalité " comme " la rencontre entre les techniques de domination exercées sur les autres et les techniques de soi ". Michel Foucault, Dits et écrits. 1954-1988, vol. IV, Gallimard, 1994. En ce qui concerne l’étude des politiques urbaines, ce concept a ceci d’intéressant qu’il permet de dépasser une approche strictement institutionnelle, focalisée sur les acteurs officiellement chargés du gouvernement urbain comme l’État, les collectivités locales ou les gestionnaires des services urbains, pour considérer l’ensemble des relations de pouvoir entre les institutions, les groupes sociaux et les individus constituant la société urbaine.
6 Marie-Hélène Bacqué, Henri Rey et Yves Sintomer, Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative, La Découverte, 2005.
7 Jean-Pierre Gaudin, L’action publique. Sociologie et politique, Dalloz / Sirey, 2004.
8 Voir en particulier les travaux réalisés dans le cadre du laboratoire Urbama (CNRS/université de Tours). Ces travaux ont donné lieu aux publications suivantes :
- Pierre Signoles, Galila El Kadi et Rachid Sidi Boumedine (sous la direction de), L’urbain dans le Monde arabe. Politiques, instruments et acteurs, CNRS éditions, 1999 ;
- Isabelle Berry-Chikhoui et Agnès Deboulet, 2000, déjà cité ;
- Françoise Navez-Bouchanine (sous la direction de), La fragmentation en question. Des villes entre fragmentation spatiale et fragmentation sociale, L’Harmattan, 2002.
9 Aziz El Maoula Iraki, Des notables du Makhzen à l’épreuve de la " gouvernance ". Elites locales, gestion urbaine et développement au Maroc, INAU / L’Harmattan, 2003.
10 Françoise Navez-Bouchanine (sous la direction de), " L’entre-deux " des politiques institutionnelles et des dynamiques sociales. Liban, Maroc, Algérie, Mauritanie, Programme de recherche urbaine pour le développement, Rapport de synthèse, 2004.
11 Elisabeth Dorier-Apprill et Sylvy Jaglin, " Gestions urbaines en mutation : du modèle aux arrangements locaux ", dans Autrepart n° 21, " Gérer la ville. Entre global et local ", 2002.
12 Pierre Rosanvallon, La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Seuil, 2006.
 
Sommaire
Introduction
Observer la participation à partir des villes d’Afrique et d’Orient, Olivier Legros

Faire la ville à Tunis sans les citadins ? L’épreuve de la participation entre restrictions et irruptions dans le projet urbain, Pierre-Arnaud Barthel

Vers un aménagement participatif à Sanaa ? L’implication des citadins dans les projets de sauvegarde et de réaménagement de la vieille ville, Roman Stadnicki

Interventions publiques et actions collectives dans les quartiers périphériques de Rabat, Habiba Essahel

" Participation obligée " et initiatives populaires dans la banlieue dakaroise, Olivier Legros

Dynamiques foncières et mouvements associatifs : l’exemple des quartiers périphériques de Cotonou, Monica Coralli

Entre résistance et négociation, la contribution des Palestiniens de Jérusalem au processus d’aménagement, Irène Salenson

Regards croisés sur la participation des citadins du Sud à l’action publique, Atelier Ville et politique

Bibliographie
Présentation des auteurs
Remerciements