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Une co-éditions Adels/IFC-2G
 
 
Passé, présent et futur de l'intercommunalité
et du développement local
Tome 1
État actuel de la législation de l'intercommunalité,
analyse critique

"Passé, présent et futur de l'intercommunalité
et du développement local" Tome 1,
Georges Gontcharoff, Adels/IFC-2G, 177 pages
12 euros (plus 2,18 euros de frais de port)
     
 
Depuis quelques années, nous assistons à la mise en place d’un nouveau maillage du territoire français. Les communautés (urbaines, d’agglomération, de communes) ne sont pas loin de couvrir la totalité du territoire. C’est un succès étonnant après des décennies de résistance communale à l’intercommunalité de développement, à l’intégration solidaire des compétences et des financements. Mais la législation qui provoque et qui encadre cette formidable transformation du paysage politique local est mal connue des citoyens, et même de la plupart des conseillers municipaux. Ce déficit de connaissance est doublement préjudiciable. D’une part, il limite l’engagement des citoyens vis-à-vis d’un échelon territorial de plus en en plus important, qui gère les compétences de développement porteuses d’avenir et qui ponctionne une part croissante, et même souvent majoritaire, de l’impôt local. D’autre part, il entrave la transformation du maximum d’élus locaux en animateurs et en développeurs intercommunaux. Alors que la plupart des ouvrages sur ce sujet sont le fait de juristes, avec leur rigueur, mais aussi leur langage et leur mode de raisonnements particulier, nous avons voulu écrire un ouvrage dans l’esprit de l’éducation populaire qui est celui de l’Adels. Notre volonté est d’aider les acteurs locaux à comprendre la nouvelle réalité l’intercommunalité et à s’engager résolument dans le développement des nouveaux territoires.
Lien vers le tome 2
 
introduction
 

Cet ouvrage est partagé en deux volumes très différents de taille et de contenu, mais absolument complémentaires. Le premier que vous avez en mains, cherche à exposer, de façon aussi complète mais aussi simple que possible, l’abondante et complexe législation de l’intercommunalité. Comme dans mes ouvrages précédents, mon regard est plus politique que juridique, puisque je ne suis pas juriste. Mais, pour comprendre les études de terrain qui constituent le deuxième volume, il a semblé indispensable de disposer d’une bonne connaissance du cadre législatif et réglementaire qui s’impose aux acteurs locaux. En somme, le premier volume constitue le squelette, l’armature, et le second met beaucoup de chair autour en racontant les aventures de vingt-six territoires en développement. Nous espérons que nos lecteurs iront d’un tome à l’autre, des monographies à la législation, pour comprendre les mécanismes et de la législation aux monographies, pour toucher concrètement la vie réelle.
La législation de l’intercommunalité est une longue histoire qui commence à la fin du XIX ème siècle, tout de suite après la mise en place d’un système communal qui n’a guère changé depuis (1884). Mais, depuis une trentaine d’années, et surtout depuis la mise en place de la décentralisation, cette législation a connu une évolution très rapide et très profonde. Nous exposons en détail ses deux derniers épisodes : la loi du 12 juillet 1999, dite loi Chevènement, " relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ", et le titre relatif à l’intercommunalité dans la loi du 13 août 2004, dite loi Raffarin ou " Acte II de la décentralisation ".

Ces transformations peuvent être lues comme la difficile et longtemps incertaine montée d’une conception par rapport à une autre, parfois en opposition, parfois en complémentarité.
D’un côté, on trouve le système traditionnel des 36 400 communes métropolitaines, jalouses de leur autonomie, quelle que soit leur taille, ne coopérant qu’avec réticence, et à condition de contrôler très étroitement l’organe commun, notamment en ce qui concerne la nature des compétences déléguées et surtout des décisions financières et fiscales. Ce système de restrictions s’appuie sur la mise en commun de matières strictement techniques, sans connotation politique, sur des votes à l’unanimité, donnant un droit de veto à chaque commune si petite soit-elle, sur des contributions financières rediscutées chaque année et toujours révocables, sur de larges facilités pour entrer et sortir des structures de coopération, sur l’appui du département et du réseau des cantons, c’est-à-dire des conseillers généraux… C’est le tableau de " l’intercommunalité de services " qui a dominé le paysage local jusqu’à une période récente.

D’un autre côté, on trouve le système " moderne " de maillage et de gestion du territoire. Les communes, quelque peu poussées à coopérer par les incitations de l’Etat (" la carotte plutôt que le bâton "), mettent en commun des matières beaucoup plus importantes, plus porteuses d’avenir, plus politiques. Elles votent à la majorité qualifiée, c’est-à-dire que des communes minoritaires peuvent être entraînées de force dans des actions et des financements qu’elles rejettent. Le groupement dispose d’une fiscalité propre qui l’émancipe par rapport aux communes. La " cohérence " et " la solidarité " des territoires est fortement affirmée, avec l’espoir de stabiliser les périmètres et de réduire " les géométries variables " et les " coopération à la carte ". L’appui principal vient de la région et de l’Europe, autant, sinon plus, que du département et de l’Etat/Nation. C’est le tableau de " l’intercommunalité de développement " qui s’appuie sur " un projet de territoire " et rejoint ainsi l’idéologie et les pratiques du développement local, tels qu’ils progressent en France depuis les pionniers de la fin des années soixante.

Après des décennies d’hésitations entre ces deux pôles, au gré des alternances politiques, les mutations semblent aujourd’hui à peu près acquises. Aucune majorité politique ne détruira demain les communautés de communes et les communautés d’agglomération pour revenir à des formes moins intégrées. Le changement de paysage n’est pas seulement qualitatif, il est aussi quantitatif. La France est aujourd’hui presque entièrement couverte de communautés à fiscalité propre. Il ne reste plus, au 1er janvier 2007, que 3271 communes isolées qui continuent de refuser d’entrer dans les structures de coopération intercommunale. La législation que nous décrivons ici a donc connu un succès immense, rapide, que les meilleurs spécialistes n’avaient pas diagnostiqué. Il faut donc que se soit opérée une profonde transformation des mentalités dans la population des élus locaux. Cela ne signifie pas du tout que les petites communes sont prêtes à disparaître, mais elles ont presque toutes compris l’intérêt qu’elles avaient à coopérer. Un nouvel équilibre semble avoir été trouvé. Bien entendu, et c’est le but des monographies, derrière les apparences et les discours, il faut chercher la réalité. La coopération intercommunale n’est pas un long fleuve tranquille. Les tensions y sont toujours perceptibles, au-delà des discours de consensus. Les clivages sociaux, corporatistes, politiciens n’ont pas miraculeusement disparu. Mais on mesure, en un demi-siècle, les progrès considérables qui ont été réalisés dans l’émergence d’un nouveau maillage et d’une nouvelle gouvernance des territoires. Nous ne sommes cependant pas arrivés encore au bout de la logique de la restructuration.
En particulier, si la démocratie participative induit, depuis quelques années, des transformations profondes au niveau communal, avec l’invention et l’expérimentation de formes multiples d’intervention citoyenne, les choses n’en sont qu’au balbutiement au niveau intercommunal. C’est probablement à cette échelle qu’il faudra porter dorénavant les efforts majeurs de démocratisation de la vie locale et d’intervention de la " société civile ".

 
Sommaire

Introduction

Première partie : Analyse critique de la loi du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale

Deuxième partie : l’évolution de la législation avec la loi du 13 août 2004.

Généralités

Les délégations descendantes de compétences

Le dernier épisode législatif de la question de l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct

Transformation des syndicats intercommunaux en communautés de communes et en communautés d’agglomération

Fusions entre Etablissements Publics de Coopération Intercommunale

Les conséquences financières et le régime fiscal de la fusion entre EPCI

Modification du nombre et de la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant d’un EPCI

Pouvoirs de police du président

de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre

La définition de l’intérêt communautaire

Le partage de services entre les EPCI et leurs communes membres

Rapports entre l’assemblée délibérative et l’exécutif dans les intercommunalités


Constitution de groupes d’élus au sein de l’organe délibérant des communautés urbaines et des communautés d’agglomération

Statuts des EPCI

Modifications des conditions de retrait d’une commune par rapport à un EPCI. Modifications de la législation des syndicats mixtes

Modification des compétences optionnelles des communautés de communes à DGF bonifiée

L’attribution de compensation

La dotation de solidarité communautaire