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la commission "finances locales" de l'Adels
 
Après avoir observé de près la répartition des compétences de l'État aux collectivités et les moyens attribués en regard, puis la question de l'intégration des finances municipales dans les projets intercommunaux, la commission se penche aujourd'hui sur la nouvelle loi de finances, d'une part, et sur une comparaison synthétique à l'échelle européenne des différents modes de gestion locale.

L'Ardoise (Journal de Territoires n°459 - juin 2005)
Foncier non bâti : des annonces contradictoires
En octobre dernier, le président de la République évoquait une " élimination progressive " de la taxe foncière non bâtie (TFNB). Le silence qui a depuis accompagné cette déclaration renseigne sur le caractère sensible de cette question. Mieux, un rapport d’avril 2005, 50 propositions pour la relance du logement en Île-de-France, évoque une majoration partielle de cette taxe pour encourager la mise sur le marché de terrains constructibles…
95 % des 55 millions d’hectares du territoire national sont non bâtis, ce qui renvoie à une spécificité française : la présence de grands territoires naturels ou désertifiés.
Le rendement de cet impôt est relativement faible : 2 % en moyenne, mais il concerne des territoires ruraux souvent fragilisés dont il constitue parfois la principale ressource.
Les parcelles sont réparties en douze catégories selon la destination d’origine des terrains : terres, prés, vignes, landes, carrières… Logiquement, l’évaluation de ces catégories varie selon le rendement potentiel de chacune de ces utilisations : 2 euros l’hectare pour les landes, 60 pour les terres et prés, 220 pour les vignes et 910 pour les " terrains à bâtir " (parcelles en cours de construction). Ceci aboutit donc à des différences de taxation considérables selon le classement de la parcelle. Or, ce classement se réfère à 1960… Les modifications de destination des terres depuis cette période ont été largement ignorées au motif d’une stabilité des impositions.
Dans le cadre du rapport cité plus haut, c’est une faible partie de ces parcelles, situées dans les zones urbaines, qui pourraient être majorées dans la limite de 2 euros du m2. Si ce chiffre est faible en regard du prix du terrain aménagé dans l’agglomération parisienne, il est sans commune mesure avec les évaluations pratiquées actuellement par les services fiscaux. Gageons donc que cette mesure rencontrera un succès mitigé, tant que la TFPB existera...


L'Ardoise (Journal de Territoires n°458 - mai 2005)
La péréquation cachée au sein de la fiscalité locale
Dès lors que l’on parle d’actions de " péréquation ", on tend à se focaliser sur quelques lignes budgétaires emblématiques au sein du budget de l’État, telles la dotation nationale de péréquation, les dotations de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement des départements, des régions, des communautés, la dotation de solidarité urbaine ou la dotation de solidarité rurale. Mais ce serait oublier qu’il existe de nombreuses autres formes de redistribution de " richesses " entre l’État et les collectivités locales, ou entre les collectivités locales elles-mêmes, qui portent sur des montants financiers bien plus considérables. Au sein même de la fiscalité locale figure notamment une forme de " péréquation ". Il s’agit des dégrèvements fiscaux. Par de tels dispositifs, l’État prend en charge une partie de la cotisation fiscale de certains contribuables locaux. Ce phénomène concerne surtout la taxe d’habitation (dégrèvements en fonction du revenu du contribuable). Il s’agit là d’une forme de péréquation entre contribuables, mais aussi d’un type d’aide différenciée à l’égard de certains territoires.
En effet, ces dégrèvements se concentrent plutôt là où la charge fiscale est élevée (le plus souvent pour faire face à des besoins élevés) et là où la richesse des contribuables ne permet pas d’y faire face. À l’heure où certains souhaiteraient supprimer ces dispositifs, il convient de rappeler leur impact. Songeons aux villes de banlieue où bon nombre de contribuables modestes auraient à faire face à une charge fiscale démesurée, d’autant plus inacceptable qu’elle repose actuellement sur une assiette fiscale archaïque. Il y a fort à parier qu'en l'absence de tels mécanismes correcteurs, le " pacte républicain " ne survivrait pas à de telles inégalités. Considérons donc qu’à défaut d’être parfait, le système actuel empêche que la fêlure territoriale ne devienne une fracture, une faille, voire un abîme !



L'Ardoise (Journal de Territoires n°456 - mars 2005)
M14 : Retour vers le futur
Au 1er janvier 1997, la comptabilité des communes se modernisait… la " M14 " était née (la précédente réforme datait de 1960). Que ne nous promettait-on pas alors à tous points de vue :
o un cadre comptable plus proche de celui des entreprises, et donc sous-entendu une meilleure gestion des ressources communales… ;
o une vision " patrimoniale " : on saurait enfin ce que possède et doit chaque collectivité et ce qu’elle en fait ;
o enfin et surtout, le citoyen, voire l’élu municipal, disposerait d’un document davantage lisible.
Cette révolution a nécessité la formation de l’ensemble des élus et fonctionnaires des 36 500 communes. L’administration (intérieur et finances) et le Centre national de formation des personnels territoriaux (CNFPT) ont été mobilisés.
Huit ans plus tard, alors que les départements, en 2004, et les régions, au 1er janvier 2005, viennent à leur tour de changer de comptabilité, la réforme de l’instruction M14 est de nouveau d’actualité…
Tout d’abord, et d’une manière générale, les exigences introduites par la M14, notamment en matière de couverture de certains risques (les mésaventures d’Angoulême, Briançon ou de quelques autres constituaient une référence) n’ont pas été reconduites pour les départements et les régions. Cette volonté de souplesse, et les réticences de l’administration d’État, explique le délai de huit ans.
Mais surtout, s’agissant de la M14 elle-même :
o les avancées comptables de 1997 apparaissent aujourd’hui comme inutilement contraignantes, les exigences accrues de gestion comme l’expression d’une défiance, naturellement insupportable, vis-à-vis des élus locaux ;
o la vision patrimoniale n’est jamais vraiment mise en avant ;
o mais surtout, les documents budgétaires sont tout aussi indéchiffrables pour le citoyen, voire la majorité des élus, qu’auparavant.



L'Ardoise (Journal de Territoires n°455 - février 2005)
À vos calculettes
Population DGF x 60 x (1 + 0,3831089 x log (population DGF / 500)), telle sera la formule présidant au calcul de la dotation de base, première des quatre composantes de la dotation forfaitaire des communes.
Pour les communes de moins de 500 habitants, la dotation de base est fixée à 60 euros par habitants ; pour celles de plus de 200 000 habitants, elle est fixée à 120 euros par habitant ; pour les autres communes, elle évolue de façon homogène, sans effet de seuil, selon la formule retenue.
La dotation forfaitaire comprend désormais quatre composantes :
un socle commun à toutes les communes, organisé sur un stricte principe d’équité, apporte une ressource proportionnée à la population et à la superficie des communes : dotation de base gouvernée par la formule ci-dessus et dotation superficiaire (trois euros par habitants).
Et deux dotations de compensation qui ont vocation à disparaître avec le temps : un complément de garantie qui est calculé de manière à garantir à chaque commune le montant de sa dotation forfaitaire 2004, et l’individualisation de la compensation de la part salaire TP qui a vocation à être transférée aux futurs intercommunalités à TP d’agglomération.
La réforme de la dotation forfaitaire, votée par la dernière loi de finances, rompt ainsi irrémédiablement avec l’approche essentiellement compensatrice de l’ancienne dotation, image d’une ressource historique des communes très inégalement répartie.
La dotation globale de fonctionnement des communes se reconstruit en différenciant nettement la part des crédits alloués égalitairement à chaque commune – un Smic des communes en quelque sorte – et la part des crédits de solidarité répartis en trois concours spécialisés : dotation nationale de péréquation, dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale.



L'Ardoise (Journal de Territoires n°454 - janvier 2005)
La solidarité : un combat permanent
Ici même, le mois dernier, la réforme de la DSU, et la forte majoration qu’elle induisait pour certaines communes particulièrement défavorisées, était évoquée. En Île-de-France, ces communes sont le plus souvent également bénéficiaires d’un second mécanisme, proprement régional cette fois, le fonds de solidarité des communes d’Île-de-France (FSRIF).
Ce fonds, d’un montant global de 157 millions d’euros, est prélevé auprès d’un ensemble d’une soixantaine de communes particulièrement favorisées financièrement. Plus précisément, celles-ci disposent de bases de taxe professionnelle importantes et sont majoritairement situées à l’Ouest de Paris.
En 2004, les ressources ainsi collectées ont subitement diminué de 6 %, soit dix millions d’euros, certaines communes ayant purement et simplement cessé de participer à l’alimentation du FSRIF. Cette situation totalement inattendue a induit un ensemble de réactions. Les communes ayant enregistré une baisse de leur dotation ont décidé, dans le cadre de la loi de finances pour 2005, de corriger le texte de la loi pour revenir au niveau de ressources antérieur à 2004. Le gouvernement a soutenu et conforté cette démarche en mettant en place un groupe de travail en 2005 sur cette question de la solidarité francilienne.
Mais la solidarité est un long combat. Les communes ayant cessé de participer ont enclenché un « contre-feu » au travers d’amendements visant à pérenniser, voire à accentuer, la situation observée en 2004. Patrick Balkany, député-maire de Levallois-Perret, et Charles Pasqua, sénateur des Hauts-de-Seine ont déposé, sans succès jusqu’à présent, un même projet d’amendement aboutissant à exonérer de tout ou partie de leur contribution de nombreuses communes des Hauts-de-Seine. La suite de ce bras de fer sera à suivre en 2005.



L'Ardoise (Journal de Territoires n°453 - décembre 2004)
Petite démonstration bête et méchante
Clichy-sous-Bois est une ville de 28 000 habitants de la Seine- Saint Denis en banlieue nord de Paris. Caractéristique peu enviable, 76 % de sa population est classée en zone urbaine sensible. Les habitants de Clichy ne sont pas bien riches. Leur revenu fiscal moyen dépasse à peine 4 800 euros, moins de la moitié du même revenu fiscal moyen des habitants des 72 communes d’Île-de-France qui, comme Clichy, ont entre vingt et trente mille habitants.
Au hit-parade du plan de cohésion sociale de Jean-Louis Borloo, Clichy va tirer le cinquième lot et voir sa dotation de solidarité urbaine (DSU) quasi doubler en 2005. Évolution scandaleuse pour certains, juste compensation pour d’autres, le débat est resté vif dans les coulisses du Parlement. Mais qu’en est-il au delà des diatribes ?
Pour assurer le service public qu’attendent ses concitoyens, le maire de Clichy dispose d’un potentiel financier évalué à 612 euros par habitant. En comparaison, le potentiel financier moyen des 21 communes d’Île-de-France de la même taille que Clichy, qui ne perçoivent pas la DSU et qui n’ont pas à gérer des zones urbaines sensibles, communes réputées sans problèmes de ressources, s’élève à 1 144 euros par habitant.
532 euros de moins par habitant, est-ce vraiment acceptable pour une commune qui a des charges socio-urbaines d’un niveau bien peu comparable à celui des communes plus aisées ? Cela représente un manque à gagner, rapporté à la population totale de la commune, de 15 millions d’euros. Le jackpot Borloo, ce sera au maximum 3,5 millions d’euros de plus en 2005, près de 9 millions de plus au bout de la réforme en 2009.
Le même constat est applicable à la centaine de communes qui, comme Clichy, vont profiter de la mesure. N’en déplaise aux communes les plus aisées, le rattrapage reste modeste et laisse un vaste champ pour engager une réforme autrement ambitieuse des solidarités financières.



L'Ardoise (Journal de Territoires n°452 - novembre 2004)
Le potentiel fiscal est mort, vive le potentiel financier !
Si vous attendiez le grand soir des finances locales, ce ne sera pas pour cette fois. Le projet de loi de finances poursuit le long et patient travail de rénovation entrepris l’année passée à travers la mise en œuvre d’une super dotation globale de fonctionnement (DGF) dans une architecture plus cohérente. Cette année, on s’attendait à de multiples mesures concernant les dotations. La réforme apparaît assez concentrée et ciblée sans doute sur les seuls sujets de consensus. Du côté des critères, la seule nouveauté concerne le potentiel fiscal, très décrié, qui laisse la place à un indicateur plus large donc mieux adapté à mesurer les écarts de richesse : le potentiel financier 1. Le potentiel financier d’une commune, précise le projet de loi de finances, est égal à son potentiel fiscal, majoré du montant de la dotation forfaitaire 2 perçue par la commune l’année précédente. Le potentiel fiscal des communes était représentatif en moyenne de 45 % des recettes de fonctionnement, le potentiel financier représentera en moyenne 65 % de ces ressources. Outre cette meilleure représentativité des écarts de richesse entre les communes, la réforme aura pour autre effet de resserrer ces écarts de richesse. Pour les communes de plus de 10 000 habitants, le potentiel fiscal évoluait dans une proportion de 1 à 26 (de 152 ¤/hab à 3954 ¤/hab en 2003). La même année, le potentiel financier aurait évolué dans une fourchette resserrée de 1 à 18. Il y aura quelques bouleversements en perspective dans la répartition des dotations, qui prennent toutes comme indicateur le potentiel devenu financier. l

1 Le potentiel financier d’une commune est déterminé par application aux bases communales des quatre taxes directes locales (taxe d’habitation, taxes foncières et taxe professionnelle), du taux moyen national d’imposition de chacune de ces taxes. Il est rapporté au nombre d’habitants de la commune.
2 La dotation forfaitaire est la principale composante de la DGF.



L'Ardoise (Journal de Territoires n°451 - octobre 2004)
Loi de finances 2005
Cette année encore, Bercy aura échoué à supprimer l’indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) jugée trop avantageuse pour les collectivités locales, alors que l’État se serre la ceinture. La DGF est actualisée de 3,29 % (1,97 % l’année passée) selon l’indice : taux de l’inflation + moitié du PIB. N’en doutons pas, Bercy est accro et reviendra à la charge l’année prochaine. Cette augmentation de 1 200 millions euros, assure la mise en œuvre de la réforme des dotations de l’État qui est orientée, loi Borloo oblige, vers la solidarité financière au profit des collectivités les plus en difficulté. La dotation de solidarité urbaine (DSU) augmentera de 120 millions d’euros au profit des communes qui ont à gérer les plus importantes zones urbaines sensibles ; la dotation de solidarité rurale (DSR) augmentera de 80 millions d’euros au profit des communes centres situées en zone de redynamisation rurale. L’année passée, ces deux dotations n’avaient évolué que respectivement de 20 et 13 millions d’euros. Mais ces évolutions sans précédent mettent à mal la progression de la dotation forfaitaire, elle même réformée. Alors que la DSU et la DSR augmenteront de 20 %, la dotation forfaitaire n’atteindra pas 1 %. Le débat sera rude entre les tenant d’une solidarité financière conforme au nouveau principe constitutionnel d’égalité entre les collectivités, et les tenants de la garantie de progression des dotations acquises. Pour de trop nombreux élus, « la solidarité, il faut toujours en parler, mais jamais la faire ». Gageons que cette fois, alors que dans ses effets budgétaires, la grande réforme de l’intercommunalité est désormais derrière nous, cette réforme complémentaire permette enfin l’accès à un même niveau de services publics locaux en tout point du territoire. C’est bien le minimum que le citoyen est en droit d’exiger.



L'Ardoise (Journal de Territoires n°450 - septembre 2004)
Réforme des dotations : Jean-Louis Borloo tire le premier
En présentant son Plan de cohésion sociale, le ministre de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale oriente la future réforme des dotations de l’État, programmée pour la fin d’année dans le projet de loi de finances 2005. Le programme 17 du Plan ouvre la réforme de la dotation de solidarité urbaine.
Celle-ci fait croître la dotation de solidarité urbaine (DSU) à un rythme annuel tout à fait inédit. L’enveloppe DSU progressera de 120 millions d’euros par an durant cinq ans. En 2004, la DSU avait progressé de 20 millions d’euros. Ainsi, la DSU aura pratiquement doublé en cinq ans, passant de 635 millions d’euros à plus de 1,2 milliard d’euros.
La réforme concentre la DSU sur les communes confrontées aux charges socio-urbaines les plus lourdes, les communes de la politique de la ville. Les critères qui président à la détermination de l’éligibilité des communes à la DSU ne sont pas modifiés, mais la formule qui répartit les crédits entre les communes éligibles est complétée par deux coefficients relatifs à l’importance des populations en zone urbaine sensible et à l’importance des populations en zone franche urbaine. La DSU sera ainsi multipliée par six en 2009 pour les communes gérant les Zus et les ZFU les plus peuplées.
Au final, en confortant les budgets des communes qui pâtissent des plus forts écarts de ressources et supportent les plus fortes charges socio-urbaines, cette première réforme de la DSU aura mis en œuvre le nouveau principe constitutionnel de l’article 72-2 qui stipule que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités locales ».



L'Ardoise (Journal de Territoires n°449 - juin 2004)
La réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales se précise

Le comité des finances locales, dévoilant ses propositions de réforme de la dotation globale de fonctionnement, a rendu un fort intéressant rapport de synthèse (bientôt mis en ligne sur le site de la DGCL, www.dgcl.interieur.gouv.fr). Ce second volet de la réforme (voir la dernière loi de finances qui réforme l’architecture des dotations) est consacré à la rénovation des règles internes des dotations, et doit être marqué par un renforcement des dotations de péréquation.
S’agissant de la DGF des communes, le comité propose deux évolutions majeures :
1. une dotation forfaitaire communale comprenant trois parts : une part population allant de 50 e / hab. à 125 e / hab. selon la taille des communes ; une part superficie à 3 e / hectare ; un complément de garantie pour assurer le volume de la dotation forfaitaire actuelle. Le montant correspondant à la compensation de l’ancienne part salaire de la taxe professionnelle est individualisé dans cette nouvelle dotation forfaitaire, afin d’en permettre le basculement lors d’un passage éventuel à la taxe professionnelle unique (TPU) intercommunale.
2. Un nouvel indicateur de ressources plus équitable : le potentiel financier mesure ainsi les ressources mobilisables par la collectivité ; le potentiel fiscal est complété des dotations non dédiées à la péréquation et des compensations fiscales ; le potentiel fiscal TP est redéfini pour éviter les distorsions introduites par l’intercommunalité à TPU.