Après avoir observé de près
la répartition des compétences de l'État
aux collectivités et les moyens attribués en regard,
puis la question de l'intégration des finances municipales
dans les projets intercommunaux, la commission se penche aujourd'hui
sur la nouvelle loi de finances, d'une part, et sur une comparaison
synthétique à l'échelle européenne
des différents modes de gestion locale.
L'Ardoise (Journal de Territoires n°459
- juin 2005) Foncier non bâti : des annonces contradictoires
En octobre dernier, le président de la République
évoquait une " élimination progressive "
de la taxe foncière non bâtie (TFNB). Le silence
qui a depuis accompagné cette déclaration renseigne
sur le caractère sensible de cette question. Mieux, un
rapport d’avril 2005, 50 propositions pour la relance
du logement en Île-de-France, évoque une majoration
partielle de cette taxe pour encourager la mise sur le marché
de terrains constructibles…
95 % des 55 millions d’hectares du territoire national
sont non bâtis, ce qui renvoie à une spécificité
française : la présence de grands territoires
naturels ou désertifiés.
Le rendement de cet impôt est relativement faible : 2
% en moyenne, mais il concerne des territoires ruraux souvent
fragilisés dont il constitue parfois la principale ressource.
Les parcelles sont réparties en douze catégories
selon la destination d’origine des terrains : terres,
prés, vignes, landes, carrières… Logiquement,
l’évaluation de ces catégories varie selon
le rendement potentiel de chacune de ces utilisations : 2 euros
l’hectare pour les landes, 60 pour les terres et prés,
220 pour les vignes et 910 pour les " terrains à
bâtir " (parcelles en cours de construction). Ceci
aboutit donc à des différences de taxation considérables
selon le classement de la parcelle. Or, ce classement se réfère
à 1960… Les modifications de destination des terres
depuis cette période ont été largement
ignorées au motif d’une stabilité des impositions.
Dans le cadre du rapport cité plus haut, c’est
une faible partie de ces parcelles, situées dans les
zones urbaines, qui pourraient être majorées dans
la limite de 2 euros du m2. Si ce chiffre est faible en regard
du prix du terrain aménagé dans l’agglomération
parisienne, il est sans commune mesure avec les évaluations
pratiquées actuellement par les services fiscaux. Gageons
donc que cette mesure rencontrera un succès mitigé,
tant que la TFPB existera...
L'Ardoise (Journal de Territoires n°458
- mai 2005) La péréquation cachée
au sein de la fiscalité locale
Dès lors que l’on parle d’actions de "
péréquation ", on tend à se focaliser
sur quelques lignes budgétaires emblématiques
au sein du budget de l’État, telles la dotation
nationale de péréquation, les dotations de péréquation
au sein de la dotation globale de fonctionnement des départements,
des régions, des communautés, la dotation de solidarité
urbaine ou la dotation de solidarité rurale. Mais ce
serait oublier qu’il existe de nombreuses autres formes
de redistribution de " richesses " entre l’État
et les collectivités locales, ou entre les collectivités
locales elles-mêmes, qui portent sur des montants financiers
bien plus considérables. Au sein même de la fiscalité
locale figure notamment une forme de " péréquation
". Il s’agit des dégrèvements fiscaux.
Par de tels dispositifs, l’État prend en charge
une partie de la cotisation fiscale de certains contribuables
locaux. Ce phénomène concerne surtout la taxe
d’habitation (dégrèvements en fonction du
revenu du contribuable). Il s’agit là d’une
forme de péréquation entre contribuables, mais
aussi d’un type d’aide différenciée
à l’égard de certains territoires.
En effet, ces dégrèvements se concentrent plutôt
là où la charge fiscale est élevée
(le plus souvent pour faire face à des besoins élevés)
et là où la richesse des contribuables ne permet
pas d’y faire face. À l’heure où certains
souhaiteraient supprimer ces dispositifs, il convient de rappeler
leur impact. Songeons aux villes de banlieue où bon nombre
de contribuables modestes auraient à faire face à
une charge fiscale démesurée, d’autant plus
inacceptable qu’elle repose actuellement sur une assiette
fiscale archaïque. Il y a fort à parier qu'en l'absence
de tels mécanismes correcteurs, le " pacte républicain
" ne survivrait pas à de telles inégalités.
Considérons donc qu’à défaut d’être
parfait, le système actuel empêche que la fêlure
territoriale ne devienne une fracture, une faille, voire un
abîme !
L'Ardoise (Journal de Territoires n°456
- mars 2005) M14 : Retour vers le futur
Au 1er janvier 1997, la comptabilité des communes se
modernisait… la " M14 " était née
(la précédente réforme datait de 1960).
Que ne nous promettait-on pas alors à tous points de
vue :
o un cadre comptable plus proche de celui des entreprises, et
donc sous-entendu une meilleure gestion des ressources communales…
;
o une vision " patrimoniale " : on saurait enfin ce
que possède et doit chaque collectivité et ce
qu’elle en fait ;
o enfin et surtout, le citoyen, voire l’élu municipal,
disposerait d’un document davantage lisible.
Cette révolution a nécessité la formation
de l’ensemble des élus et fonctionnaires des 36
500 communes. L’administration (intérieur et finances)
et le Centre national de formation des personnels territoriaux
(CNFPT) ont été mobilisés.
Huit ans plus tard, alors que les départements, en 2004,
et les régions, au 1er janvier 2005, viennent à
leur tour de changer de comptabilité, la réforme
de l’instruction M14 est de nouveau d’actualité…
Tout d’abord, et d’une manière générale,
les exigences introduites par la M14, notamment en matière
de couverture de certains risques (les mésaventures d’Angoulême,
Briançon ou de quelques autres constituaient une référence)
n’ont pas été reconduites pour les départements
et les régions. Cette volonté de souplesse, et
les réticences de l’administration d’État,
explique le délai de huit ans.
Mais surtout, s’agissant de la M14 elle-même :
o les avancées comptables de 1997 apparaissent aujourd’hui
comme inutilement contraignantes, les exigences accrues de gestion
comme l’expression d’une défiance, naturellement
insupportable, vis-à-vis des élus locaux ;
o la vision patrimoniale n’est jamais vraiment mise en
avant ;
o mais surtout, les documents budgétaires sont tout aussi
indéchiffrables pour le citoyen, voire la majorité
des élus, qu’auparavant.
L'Ardoise (Journal de Territoires
n°455 - février 2005) À vos calculettes
Population DGF x 60 x (1 + 0,3831089 x log (population DGF /
500)), telle sera la formule présidant au calcul de la
dotation de base, première des quatre composantes de
la dotation forfaitaire des communes.
Pour les communes de moins de 500 habitants, la dotation de
base est fixée à 60 euros par habitants ; pour
celles de plus de 200 000 habitants, elle est fixée à
120 euros par habitant ; pour les autres communes, elle évolue
de façon homogène, sans effet de seuil, selon
la formule retenue.
La dotation forfaitaire comprend désormais quatre composantes
:
un socle commun à toutes les communes, organisé
sur un stricte principe d’équité, apporte
une ressource proportionnée à la population et
à la superficie des communes : dotation de base gouvernée
par la formule ci-dessus et dotation superficiaire (trois euros
par habitants).
Et deux dotations de compensation qui ont vocation à
disparaître avec le temps : un complément de garantie
qui est calculé de manière à garantir à
chaque commune le montant de sa dotation forfaitaire 2004, et
l’individualisation de la compensation de la part salaire
TP qui a vocation à être transférée
aux futurs intercommunalités à TP d’agglomération.
La réforme de la dotation forfaitaire, votée par
la dernière loi de finances, rompt ainsi irrémédiablement
avec l’approche essentiellement compensatrice de l’ancienne
dotation, image d’une ressource historique des communes
très inégalement répartie.
La dotation globale de fonctionnement des communes se reconstruit
en différenciant nettement la part des crédits
alloués égalitairement à chaque commune
– un Smic des communes en quelque sorte – et la
part des crédits de solidarité répartis
en trois concours spécialisés : dotation nationale
de péréquation, dotation de solidarité
urbaine, dotation de solidarité rurale.
L'Ardoise (Journal de Territoires n°454
- janvier 2005) La solidarité : un combat
permanent
Ici même, le mois dernier, la réforme de la DSU,
et la forte majoration qu’elle induisait pour certaines
communes particulièrement défavorisées,
était évoquée. En Île-de-France,
ces communes sont le plus souvent également bénéficiaires
d’un second mécanisme, proprement régional
cette fois, le fonds de solidarité des communes d’Île-de-France
(FSRIF).
Ce fonds, d’un montant global de 157 millions d’euros,
est prélevé auprès d’un ensemble
d’une soixantaine de communes particulièrement
favorisées financièrement. Plus précisément,
celles-ci disposent de bases de taxe professionnelle importantes
et sont majoritairement situées à l’Ouest
de Paris.
En 2004, les ressources ainsi collectées ont subitement
diminué de 6 %, soit dix millions d’euros, certaines
communes ayant purement et simplement cessé de participer
à l’alimentation du FSRIF. Cette situation totalement
inattendue a induit un ensemble de réactions. Les communes
ayant enregistré une baisse de leur dotation ont décidé,
dans le cadre de la loi de finances pour 2005, de corriger le
texte de la loi pour revenir au niveau de ressources antérieur
à 2004. Le gouvernement a soutenu et conforté
cette démarche en mettant en place un groupe de travail
en 2005 sur cette question de la solidarité francilienne.
Mais la solidarité est un long combat. Les communes ayant
cessé de participer ont enclenché un « contre-feu
» au travers d’amendements visant à pérenniser,
voire à accentuer, la situation observée en 2004.
Patrick Balkany, député-maire de Levallois-Perret,
et Charles Pasqua, sénateur des Hauts-de-Seine ont déposé,
sans succès jusqu’à présent, un même
projet d’amendement aboutissant à exonérer
de tout ou partie de leur contribution de nombreuses communes
des Hauts-de-Seine. La suite de ce bras de fer sera à
suivre en 2005.
L'Ardoise
(Journal de Territoires n°453 - décembre 2004) Petite démonstration bête
et méchante Clichy-sous-Bois est une ville de 28 000 habitants de
la Seine- Saint Denis en banlieue nord de Paris. Caractéristique
peu enviable, 76 % de sa population est classée en zone
urbaine sensible. Les habitants de Clichy ne sont pas bien riches.
Leur revenu fiscal moyen dépasse à peine 4 800
euros, moins de la moitié du même revenu fiscal
moyen des habitants des 72 communes d’Île-de-France
qui, comme Clichy, ont entre vingt et trente mille habitants.
Au hit-parade du plan de cohésion sociale de Jean-Louis
Borloo, Clichy va tirer le cinquième lot et voir sa dotation
de solidarité urbaine (DSU) quasi doubler en 2005. Évolution
scandaleuse pour certains, juste compensation pour d’autres,
le débat est resté vif dans les coulisses du Parlement.
Mais qu’en est-il au delà des diatribes ?
Pour assurer le service public qu’attendent ses concitoyens,
le maire de Clichy dispose d’un potentiel financier évalué
à 612 euros par habitant. En comparaison, le potentiel
financier moyen des 21 communes d’Île-de-France
de la même taille que Clichy, qui ne perçoivent
pas la DSU et qui n’ont pas à gérer des
zones urbaines sensibles, communes réputées sans
problèmes de ressources, s’élève
à 1 144 euros par habitant.
532 euros de moins par habitant, est-ce vraiment acceptable
pour une commune qui a des charges socio-urbaines d’un
niveau bien peu comparable à celui des communes plus
aisées ? Cela représente un manque à gagner,
rapporté à la population totale de la commune,
de 15 millions d’euros. Le jackpot Borloo, ce sera au
maximum 3,5 millions d’euros de plus en 2005, près
de 9 millions de plus au bout de la réforme en 2009.
Le même constat est applicable à la centaine de
communes qui, comme Clichy, vont profiter de la mesure. N’en
déplaise aux communes les plus aisées, le rattrapage
reste modeste et laisse un vaste champ pour engager une réforme
autrement ambitieuse des solidarités financières.
L'Ardoise (Journal
de Territoires n°452 - novembre 2004) Le
potentiel fiscal est mort, vive le potentiel financier ! Si vous attendiez le grand soir des finances locales,
ce ne sera pas pour cette fois. Le projet de loi de finances
poursuit le long et patient travail de rénovation entrepris
l’année passée à travers la mise
en œuvre d’une super dotation globale de fonctionnement
(DGF) dans une architecture plus cohérente. Cette année,
on s’attendait à de multiples mesures concernant
les dotations. La réforme apparaît assez concentrée
et ciblée sans doute sur les seuls sujets de consensus.
Du côté des critères, la seule nouveauté
concerne le potentiel fiscal, très décrié,
qui laisse la place à un indicateur plus large donc mieux
adapté à mesurer les écarts de richesse
: le potentiel financier 1. Le potentiel financier d’une
commune, précise le projet de loi de finances, est égal
à son potentiel fiscal, majoré du montant de la
dotation forfaitaire 2 perçue par la commune l’année
précédente. Le potentiel fiscal des communes était
représentatif en moyenne de 45 % des recettes de fonctionnement,
le potentiel financier représentera en moyenne 65 % de
ces ressources. Outre cette meilleure représentativité
des écarts de richesse entre les communes, la réforme
aura pour autre effet de resserrer ces écarts de richesse.
Pour les communes de plus de 10 000 habitants, le potentiel
fiscal évoluait dans une proportion de 1 à 26
(de 152 ¤/hab à 3954 ¤/hab en 2003). La
même année, le potentiel financier aurait évolué
dans une fourchette resserrée de 1 à 18. Il y
aura quelques bouleversements en perspective dans la répartition
des dotations, qui prennent toutes comme indicateur le potentiel
devenu financier. l
1 Le potentiel financier d’une commune est déterminé
par application aux bases communales des quatre taxes directes
locales (taxe d’habitation, taxes foncières et
taxe professionnelle), du taux moyen national d’imposition
de chacune de ces taxes. Il est rapporté au nombre d’habitants
de la commune.
2 La dotation forfaitaire est la principale composante de la
DGF.
L'Ardoise (Journal
de Territoires n°451 - octobre 2004) Loi
de finances 2005 Cette année encore, Bercy aura échoué
à supprimer l’indexation de la dotation globale
de fonctionnement (DGF) jugée trop avantageuse pour les
collectivités locales, alors que l’État
se serre la ceinture. La DGF est actualisée de 3,29 %
(1,97 % l’année passée) selon l’indice
: taux de l’inflation + moitié du PIB. N’en
doutons pas, Bercy est accro et reviendra à la charge
l’année prochaine. Cette augmentation de 1 200
millions euros, assure la mise en œuvre de la réforme
des dotations de l’État qui est orientée,
loi Borloo oblige, vers la solidarité financière
au profit des collectivités les plus en difficulté.
La dotation de solidarité urbaine (DSU) augmentera de
120 millions d’euros au profit des communes qui ont à
gérer les plus importantes zones urbaines sensibles ;
la dotation de solidarité rurale (DSR) augmentera de
80 millions d’euros au profit des communes centres situées
en zone de redynamisation rurale. L’année passée,
ces deux dotations n’avaient évolué que
respectivement de 20 et 13 millions d’euros. Mais ces
évolutions sans précédent mettent à
mal la progression de la dotation forfaitaire, elle même
réformée. Alors que la DSU et la DSR augmenteront
de 20 %, la dotation forfaitaire n’atteindra pas 1 %.
Le débat sera rude entre les tenant d’une solidarité
financière conforme au nouveau principe constitutionnel
d’égalité entre les collectivités,
et les tenants de la garantie de progression des dotations acquises.
Pour de trop nombreux élus, « la solidarité,
il faut toujours en parler, mais jamais la faire ». Gageons
que cette fois, alors que dans ses effets budgétaires,
la grande réforme de l’intercommunalité
est désormais derrière nous, cette réforme
complémentaire permette enfin l’accès à
un même niveau de services publics locaux en tout point
du territoire. C’est bien le minimum que le citoyen est
en droit d’exiger.
L'Ardoise
(Journal de Territoires n°450 - septembre 2004) Réforme des dotations : Jean-Louis
Borloo tire le premier
En présentant son Plan de cohésion sociale, le
ministre de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale
oriente la future réforme des dotations de l’État,
programmée pour la fin d’année dans le projet
de loi de finances 2005. Le programme 17 du Plan ouvre la réforme
de la dotation de solidarité urbaine.
Celle-ci fait croître la dotation de solidarité
urbaine (DSU) à un rythme annuel tout à fait inédit.
L’enveloppe DSU progressera de 120 millions d’euros
par an durant cinq ans. En 2004, la DSU avait progressé
de 20 millions d’euros. Ainsi, la DSU aura pratiquement
doublé en cinq ans, passant de 635 millions d’euros
à plus de 1,2 milliard d’euros.
La réforme concentre la DSU sur les communes confrontées
aux charges socio-urbaines les plus lourdes, les communes de
la politique de la ville. Les critères qui président
à la détermination de l’éligibilité
des communes à la DSU ne sont pas modifiés, mais
la formule qui répartit les crédits entre les
communes éligibles est complétée par deux
coefficients relatifs à l’importance des populations
en zone urbaine sensible et à l’importance des
populations en zone franche urbaine. La DSU sera ainsi multipliée
par six en 2009 pour les communes gérant les Zus et les
ZFU les plus peuplées.
Au final, en confortant les budgets des communes qui pâtissent
des plus forts écarts de ressources et supportent les
plus fortes charges socio-urbaines, cette première réforme
de la DSU aura mis en œuvre le nouveau principe constitutionnel
de l’article 72-2 qui stipule que « la loi prévoit
des dispositifs de péréquation destinés
à favoriser l’égalité entre les collectivités
locales ».
L'Ardoise (Journal de Territoires n°449 - juin 2004)
La réforme des dotations de l'Etat aux collectivités
locales se précise
Le comité des finances locales, dévoilant ses
propositions de réforme de la dotation globale de fonctionnement,
a rendu un fort intéressant rapport de synthèse
(bientôt mis en ligne sur le site de la DGCL, www.dgcl.interieur.gouv.fr).
Ce second volet de la réforme (voir la dernière
loi de finances qui réforme l’architecture des
dotations) est consacré à la rénovation
des règles internes des dotations, et doit être
marqué par un renforcement des dotations de péréquation.
S’agissant de la DGF des communes, le comité propose
deux évolutions majeures :
1. une dotation forfaitaire communale comprenant trois parts
: une part population allant de 50 e / hab. à 125 e /
hab. selon la taille des communes ; une part superficie à
3 e / hectare ; un complément de garantie pour assurer
le volume de la dotation forfaitaire actuelle. Le montant correspondant
à la compensation de l’ancienne part salaire de
la taxe professionnelle est individualisé dans cette
nouvelle dotation forfaitaire, afin d’en permettre le
basculement lors d’un passage éventuel à
la taxe professionnelle unique (TPU) intercommunale.
2. Un nouvel indicateur de ressources plus équitable
: le potentiel financier mesure ainsi les ressources mobilisables
par la collectivité ; le potentiel fiscal est complété
des dotations non dédiées à la péréquation
et des compensations fiscales ; le potentiel fiscal TP est redéfini
pour éviter les distorsions introduites par l’intercommunalité
à TPU.
