Brèves : Marseille
: Sur les actes les jeunes prennent la parole ; Ploërmel
: Covoiturage pour les plus modestes ; Bègles : Le pouvoir
des plantes ; Île-de-France : La vieillesse oubliée
des migrants
En blogs pour 2008
: Sarko, le coincé du mulot chronique de Gérard Leray,
blogmaster de la Piquouse de rappel (http://lapiquouse.info)
Portrait de Bruno Lestienne,animateur du comité de quartier de
l'Hommelet et blogueur
Actualités
L'événement
: Langues régionales : le
volte-face de l'État
L’ébulition de M'ric
Brèves : Crise
du logement : loi Robien, un dispositif qui ne résout
rien ; Sans-papiers : l'étau se resserre encore ; Agriculture
: Cap sur les marchés locaux ; Environnement : Gare aux
pesticides
Syn-chronique :Les autocrates sont partout Les 50 dernières années
vues à travers les pages de Correspondance municipale,
puis de Territoires
La terre vue du fiel : Pendant
les travaux, la vente continue par Jean-Stéphane Devisse
et Christophe Beurois, Médiation et environnement
Interview : Alain Martin-Rabaud,
président de l'association des collectifs enfants, parents,
professionnels (Acepp), "L'implication des parents produit
de la citoyenneté"
Parlons droit : Généralisation
du fichier Base élève
Identité nationale
et fêtes de quartier, par Violaine Dozoul-Piffeteau,
historienne du temps présent, spécialisée
sur des questions de politique territoriale, de développement
urbain et de communication locale
La délibération
en trois étapes : du besoin individuel à la proposition
réalisable, par Florence Poznanski, travaille
pour l'État dans la mise en place de projets de renouvellement
urbain
Allemagne.
De l’intérêt du référendum
d’initiative populaire, et pourquoi l’aéroport
berlinois de Tempelhof va fermer
Par Yves Sintomer, professeur de sociologie
politique, directeur-adjoint du Centre Marc Bloch (Berlin).
Dernier ouvrage paru : Le pouvoir au peuple, La Découverte,
2007.
Un référendum
d’initiative populaire a récemment failli mettre
le Sénat de Berlin en fâcheuse posture. Un coup
de semonce politique qui appelle à plus de démocratie
dans la politique d’aménagement de la capitale
allemande. Explications.
À l’heure où la France esquisse une médiocre
réforme de sa constitution, il est intéressant
d’analyser les résultats du référendum
d’initiative populaire qui s’est déroulé
dimanche 27 avril à Berlin. Les citoyens de la capitale
allemande y ont rejeté la proposition de maintien en
activité de l’aéroport de Tempelhof, qui
était autrefois l’équivalent du Bourget
à Paris. Plus exactement, 60 % de ceux qui ont pris part
au vote ont soutenu le texte, mais la faible participation a
signé l’échec de l’initiative : en
sus de la majorité des votants, 25 % des 2,44 millions
d’inscrits doivent se prononcer en faveur d’une
proposition référendaire pour que celle-ci soit
adoptée. Or, seuls 20 % des Berlinois ont manifesté
leur désir de maintenir en activité l’aéroport
qui servit à contourner le blocus de Berlin-Ouest par
les Soviétiques de 1948 à 1949.
Condition sine qua non
Quel était exactement le débat ? Berlin dispose
aujourd’hui de trois aéroports, et le Sénat
a décidé que le plus éloigné des
zones urbanisées, Schönefeld, situé à
l’Est de la ville, allait être complètement
réaménagé dans le but de devenir le troisième
hub [1] d’Allemagne après Francfort et Munich.
Dans cette perspective, et pour des questions de rentabilité,
les deux autres aéroports devaient être amenés
à cesser leurs activités, Tempelhof devant fermer
dès cet automne. Cette évolution avait été
sanctionnée par une décision de justice qui en
faisait une condition sine qua non de la crédibilité
du projet financier du nouvel aéroport international.
Elle a cependant fait l’objet d’une vive contestation.
Une initiative populaire, relayée puissamment par l’opposition
de droite au Sénat " rouge-rouge " (coalition
entre la social-démocratie et Die Linke) et par la presse,
Bild en tête, a proposé un maintien en activité
limité aux voyages d’affaires. Dans un premier
temps, elle a su recueillir les 20 000 signatures permettant
l’ouverture officielle d’une procédure d’initiative
populaire puis, dans un second temps, les 170 000 nécessaires
pour contraindre la ville-Land à organiser un référendum
– celui-là même qui vient d’échouer
fin avril.
Il s’agissait de la première du genre dans la capitale
allemande. Jusque dans les années 80, seules les régions
du Sud de l’Allemagne incluaient le référendum
d’initiative populaire dans leur constitution. Après
la réunification, les nouveaux Länder se sont ralliés
au dispositif et ont peu à peu été suivis
par les autres régions de l’Ouest, la capitale
ayant été l’une des dernières à
franchir le pas. Alors que les citoyens manifestent de façon
croissante des doutes à l’égard du système
politique institutionnel (une attitude que les Allemands appellent
la Politikverdrossenheit), le recours à de telles procédures
est censé leur permettre d’intervenir directement
dans la prise de décision. Généralement,
et moyennant un quorum, qui varie d’un Land à l’autre,
le référendum a une valeur contraignante. Dans
le cas de Tempelhof à Berlin, la proposition référendaire
était formulée sous la forme d'une recommandation,
et ce caractère consultatif était renforcé
par l’existence d’une décision de justice
préalable qu’il était difficile de faire
modifier. Contraint d’organiser le référendum,
le maire Klaus Wowereit avait annoncé qu’il ne
se sentirait pas lié par la consultation. Ses alliés
de Die Linke, fervents promoteurs des instruments de démocratie
participative ou directe, étaient cependant plus circonspects
et reconnaissaient qu’il serait difficile de faire comme
si de rien n’était si les citoyens s’opposaient
massivement au projet du Sénat. Maintenir un aéroport
en plein centre ville pour que les VIP puissent gagner quelques
dizaines de minutes : l’initiative ne semblait guère
attrayante.
Pourtant, la semaine précédant le scrutin, les
sondages lui prédisaient le succès. L’opposition
de droite semblait sur le point de réaliser un coup politique,
jouant sur un registre émotionnel de la valeur symbolique
de Tempelhof. Un signe de plus des manœuvres politiciennes
et des dangers populistes inévitablement liés
au recours à la démocratie directe ?
Une gestion au jour le jour
Les choses sont plus compliquées. Le référendum
a été marqué par la fracture Est / Ouest
qui continue de séparer la ville : dans les arrondissements
de l’Est, la participation a été inférieure
à la moyenne et le non a été majoritaire
; dans ceux de l’Ouest (à l’exception de
Kreuzberg), elle a pu monter jusqu’à 50 %, et le
oui a presque partout dépassé les 70 %. Surtout,
le référendum a révélé les
limites de l’actuel Sénat de Berlin. Elles touchent
au projet de réaménagement des aéroports
lui-même : le hub international en construction à
Schönefeld s’appuie sur un montage financier et des
projections de trafic contestables, tandis qu’aucune alternative
sérieuse n’est encore en vue pour réutiliser
Tempelhof. Au-delà, c’est la politique d’ensemble
de la capitale allemande qui est sujette à critique :
accablée sous le poids des dettes, elle semble plus agir
au jour le jour qu’en fonction d’une véritable
vision d’avenir, et déployer plus d’efforts
dans sa politique de communication que dans ses pratiques concrètes.
L’attrait croissant de Berlin sur les touristes, sur les
artistes et sur la jeunesse européenne est davantage
le produit des multiples initiatives issues de la société
civile que des mesures prises par le Sénat. Enfin, les
grandes orientations du gouvernement local, notamment en matière
d’urbanisme, sont imposées par en haut et ne font
guère l’objet d’une participation démocratique,
tant celle-ci reste cantonnée à l’échelle
des quartiers et de certains arrondissements.
Le référendum sur Tempelhof a mis ces carences
en plein jour, et l’arrogance du maire a été
fortement critiquée. Si les Berlinois n’ont finalement
pas soutenu le projet économiquement, socialement et
écologiquement critiquable d’un maintien en activité
d’un aéroport en centre ville, démentant
ainsi les craintes de " populisme " agitées
par certains secteurs, le " oui " était en
tête parmi les votants et les citoyens ont donné
un coup de semonce à l’administration en place.
La consultation populaire a rendu le processus de décision
plus démocratique et l’exécutif régional
est incité à l’avenir à impliquer
davantage la population dans l’orientation des politiques
publiques. L’Allemagne a su évoluer en introduisant
les référendums d’initiative populaire dans
l’ordre légal de ses régions. Alors que
l’on discute dans l’Hexagone des limites de notre
constitution, ne serait-il pas temps de s’inspirer de
l’exemple d’Outre-Rhin ? Yves
Sintomer
1 Hub : plateforme aéroportuaire de correspondance permettant
aux compagnies aériennes de concentrer leurs avions en
un point unique, NDLR.
Sortir
du stade expérimental pour faire du projet urbain "
spatial-social "
Par Philippe Verdier, urbaniste et sociologue,
salarié d’un atelier public d’urbanisme et
d’architecture, et responsable d’un cabinet privé
d’urbanisme.
La construction collective
d’un projet urbain demande de mettre en place des étapes
précises, dans lesquelles la participation du public
doit être de plus en plus forte et accompagnée
par des démarches professionnelles.
Depuis les années 60, de très nombreuses initiatives
ont été prises sur le thème de la participation
des habitants aux décisions d’urbanisme, et de
multiples expériences, souvent passionnantes, ont été
lancées. Pour autant, les pratiques d’implication
des habitants dans les projets urbains peinent à sortir
du stade expérimental et à se généraliser.
Par ailleurs, l’élévation du niveau scolaire
et la montée des classes moyennes font que les dispositifs
prévus par la loi en faveur de la participation sont
parfois " captés " par des groupes qui se mobilisent
contre les initiatives publiques, au point que certains élus
en viennent à redouter le blocage de dossiers importants
(d’équipements publics ou de logements sociaux
par exemple), et à préférer les passer
sous silence ou les intégrer dans une stratégie
de pure communication, plutôt que de mettre en place des
mécanismes de participation qui consomment du temps,
et qui risquent de se retourner, finalement, contre l’intérêt
général. La question des années qui s’ouvrent
pourrait donc être : comment capitaliser les acquis des
expériences passées, généraliser
et professionnaliser les pratiques d’implication des habitants,
tout en minimisant les risques de captation des processus par
des minorités peu soucieuses de l’intérêt
général ?
Les cinq étapes du projet urbain
La notion de " projet urbain " est complexe. Pour
faire court, nous la définissons par les caractéristiques
suivantes : le projet urbain est l’acte fondateur d’un
morceau de ville ; le projet urbain est évolutif et porte
sur le temps long ; le projet urbain intègre plusieurs
échelles ; le projet urbain est unique et local dans
un monde globalisé ; le projet urbain " absorbe
" et traduit les aspirations des habitants ; et, enfin,
le projet urbain est fonctionnel, durable et économiquement
faisable.
Tout projet urbain passe peu ou prou par les cinq étapes
suivantes :
1. découverte et diagnostic,
2. hypothèses de programme(s),
3. images-exemples et concertation,
4. plan-guide, négociations et communication,
5. premières réalisations et " retour sur
projet ".
La prise en compte des habitants (actuels et futurs) à
chacune de ces cinq étapes est plutôt rare ! Et
pourtant, c’est de la qualité du travail de diagnostic
et de programmation en amont (travail " sérieux
" et peu médiatisable), que dépend la réussite
des étapes suivantes, dont le caractère public
est plus affirmé. À chacune des cinq étapes,
le travail " d’accouchement du projet " doit
être simultanément spatial et social.
Par exemple, au stade de la découverte des lieux et du
diagnostic, non seulement on procèdera à des déambulations
de " lecture du site " partagées entre "
experts " du spatial et du social avec des habitants, y
compris les plus modestes, mais on s’intéressera
à l’histoire sociale du site et de son environnement,
et à l’identification des acteurs sociaux en place.
Au stade des réflexions sur
le programme, on mettra en place un groupe de travail
restreint élus – professionnels – habitants,
en veillant soigneusement à la représentation
des plus modestes et en veillant à réaliser une
initiation au langage de l’espace et à la réalité
économique des opérations d’aménagement.
Mais, surtout, on veillera à lancer des enquêtes
susceptibles de mettre à jour les " attentes en
profondeur " de la population sur l’aspect local
des grandes problématiques sociétales (par exemple,
le logement des personnes âgées, la progression
et les attentes spécifiques des familles monoparentales
et recomposées, les modes de vie adaptés à
des objectifs de consommations énergétiques plus
faibles, etc.). Il ne s’agit bien sûr pas de faire
de simples sondages, mais un vrai travail sociologique à
base d’entretiens approfondis, qui servira de base à
des scénarios socio-spatiaux. Ces scénarios, élaborés
au sein du groupe de programmation, ne sont pas des projets.
Ce sont des images simplifiées destinées à
tester des partis de programmation, à voir ce qui rentre
et ce qui ne rentre pas sur le terrain, à tester des
principes de densité, des ratios de coût, voire
un pré-bilan d’aménagement. Ces scénarios
vont permettre aux élus de jouer pleinement leur rôle
en procédant à un premier calage de programme
en amont d’une concertation publique.
Au stade de la concertation publique,
et des " images-exemples ", on veillera à respecter
quelques règles déontologiques fondamentales :
- les grandes réunions publiques seront systématiquement
précédées par une phase d’exposition,
permettant à des individus ou des petits groupes de comprendre
et de s’approprier les projets, et de laisser la trace
de leurs questionnements ;
- le public sera considéré comme adulte et non
pas comme une cible de communication. C’est-à-dire
que l’on sollicitera l’intelligence des gens en
leur faisant comparer des images d’ambiance (plus séduisantes)
et des images plus techniques montrant l’échelle
ou " l’ossature " d’un lieu. Les projets,
strictement comparables (mêmes angles de vue, mêmes
techniques de représentation, etc.), dès lors
qu’ils sont intégrés dans une consultation
avec mise en concurrence, seront présentés par
des personnes compétentes et pas seulement par des machines,
même si celles-ci sont dites " interactives "
!
- Les groupes d’approfondissement, chargés de "
creuser " les idées émises lors de la concertation
ne seront pas laissés à la seule initiative des
concepteurs mis en présence du public, mais coanimés
par les concepteurs et des urbanistes connaissant bien le public,
les projets et les enjeux.
Au stade des arbitrages, du "
plan-guide " et de la communication, le groupe restreint
de programmation (élus, habitants, techniciens) sera
à nouveau sollicité pour tirer le bilan de la
concertation et participer aux négociations du bilan
et des missions de l’aménageur. Le parti validé
par les élus sera présenté et médiatisé
sous forme de plan-guide ou de plan de référence
largement diffusé, donnant les bases des cahiers des
charges de cession des îlots à bâtir, des
espaces publics, des grands équipements, etc. Ces cahiers
des charges pourront préciser les conditions dans lesquelles
les futurs habitants pourront être appelés à
participer à la conception de leurs logements.
Au stade des premières réalisations,
un travail d’observation - évaluation sera entrepris
pour vérifier le degré d’atteinte des objectifs,
et revoir la suite des programmes…
Pas d’urbanisme participatif sans outil professionnel
spécifique. Sans démarche professionnelle associant
durablement des compétences sociales et spatiales, il
est fort difficile qu’il y ait des projets urbains correspondant
réellement aux attentes des habitants ! Or, il est frappant,
qu’aujourd’hui, beaucoup de communes renforcent
ou créent des " services de l’urbanisme "
qui ne font quasiment que du réglementaire ou de l’instruction
de dossiers présentés par des lotisseurs et des
promoteurs. Par ailleurs, l’échelle du voisinage
intercommunal, qui correspond souvent à une réalité
vécue par les habitants, n’a le plus souvent pas
d’existence en matière d’urbanisme…
Alors, une suggestion : et si les (nombreux) élus soucieux
d’impliquer leur population dans les projets urbains à
venir ouvraient un dialogue avec les conseils régionaux
et la Fédération nationale des agences d’urbanisme
(Fnau) pour mettre au point une formule de petits ateliers d’urbanisme
pluridisciplinaires à l’échelle d’intercommunalités
? Accessoirement, il y aurait un " a " de plus à
la Fnaau, qui deviendrait ainsi la Fédération
nationale des agences et ateliers d’urbanisme… Mais,
surtout, il y aurait de nouveaux outils de démocratie
de proximité, travaillant en synergie avec les agences
d’agglomération … Un rêve ? À
vous de le dire ! Philippe Verdier
