Territoires : Pouvez-vous en préliminaire définir simplement ce que l'on appelle " dialogue civil " et ses enjeux ?

Pierre Sadran : Même s’il n’existe pas de définition officielle du dialogue civil, on peut dire qu’il s’agit de l’échange institué entre les représentants de l’État et des collectivités territoriales d’une part, et le secteur associatif, expression de la société civile organisée, d’autre part. C’est le pendant du dialogue social entretenu avec plus ou moins de bonheur entre l’État et les organisations professionnelles et syndicales. Mais, à la différence de celui-ci, qui s’adosse à un corps de règles juridiques solidifiées dans le code du travail, et qui se noue avec des organisations dont le nombre est restreint et la nature bien identifiée par la notion de représentativité, le dialogue civil est marqué par l’hétérogénéité et le dynamisme d’un monde associatif particulièrement réactif aux mutations du corps social. C’est ce qui fait à la fois son intérêt et la difficulté de sa mise en oeuvre. Il est temps de reconnaître la place essentielle qu’ont su prendre les associations dans la conduite de l’action publique. Imagine-t-on aujourd’hui l’État ou les collectivités territoriales se passer des associations pour la conception et la conduite des politiques de l’emploi, de l’insertion, de la famille, du sport, de la lutte contre l’exclusion, contre la drogue, contre les discriminations, etc. ? Naturellement non. Partenaires incontournables des pouvoirs publics, les associations, comme l’a dit le ministre en charge de la Vie associative, Jean-François Lamour, " contribuent à la prise en compte de l’intérêt général par leur fonction de veille, d’innovation et d’animation des territoires ". Elles sont d’ailleurs présentes, à ce titre, dans de nombreuses instances consultatives, notamment les conseils économiques et sociaux national et régionaux, ou les conseils de développement des pays et des agglomérations… Mais on ne saurait se satisfaire de ce dispositif, ne serait-ce que parce que les associations n’ont pas, dans ces instances, la place qui devrait leur revenir compte tenu du rôle qu’elles jouent désormais. D’un dialogue civil renforcé, on peut d’abord attendre qu’il fasse vivre la démocratie, conformément au besoin de délibération qui est la marque d’une société moderne dans laquelle le pluralisme des valeurs, l’individuation des comportements et la complexité des problèmes ont progressivement imposé le passage d’une logique de gouvernement à une logique de gouvernance partagée, légitimant plus et mieux ce qui procède de la délibération de tous, que ce qui émane d’une position en surplomb du corps social. On peut ensuite attendre que le dialogue civil réponde à la demande de pilotage dans un monde plus incertain, manquant de repères stables, en produisant des solutions innovantes et en facilitant l’acceptation des décisions par la recherche en commun des justifications sur les meilleurs compromis. Comme il est décidément illusoire de parier sur la participation spontanée du " peuple " dans son entier, il est nécessaire de reconnaître aux associations leur qualité de corps intermédiaires, à la liberté d’association son caractère de droit politique par excellence, et au dialogue civil sa vocation à produire, au moindre coût, de l’unité dans la diversité.

Les associations s'organisent en réseaux, en fédérations pour peser dans leurs relations avec les autorités locales et régionales. Font-elles ce qu'il faut pour être réellement entendues ? Que
devraient-elles changer dans leurs organisations ou leurs postures ?

Pour être pleinement reconnues comme partenaires du dialogue civil, les associations doivent en effet accepter de passer par des réseaux, des fédérations ou des ententes, telles que les CPCA. Le dialogue ne peut s’organiser qu’avec un tissu associatif rassemblé. Il y va de l’intérêt des pouvoirs publics comme de celui des associations. Il convient de structurer suffisamment le secteur associatif pour que les représentants des collectivités publiques soient mis à l’abri de la tentation de faire librement " leur marché " au sein du monde associatif, en choisissant celles qu’ils décideraient d’ériger en interlocutrices. Mais, inversement, les associations doivent s’imposer à elles-mêmes deux orientations. D’abord, ne pas craindre à l’excès de perdre leur indépendance en s’engageant dans le dialogue. La meilleure façon de se mettre à l’abri des compromissions étant sans doute de rechercher le rythme optimal de renouvellement de leurs propres dirigeants pour éviter que ceux-ci ne se coupent de leur base et ne fonctionnent que sur le mode de la connivence avec les pouvoirs publics. Ensuite, s’obliger d’elles-mêmes à la mise en œuvre d’un code de bonne conduite reposant sur quelques principes simples et de " bonnes pratiques associatives ", dont personne ne saurait être dispensé (démocratie interne, transparence dans le fonctionnement, évaluation des actions, etc.). Le monde associatif n’est pas spontanément un monde idéal ; toutes les études sociologiques tendent à le montrer. Dès lors, on peut attendre des associations qui ambitionnent de participer au dialogue civil qu’elles s’inspirent étroitement des règles et principes issus de la Charte des engagements réciproques entre l’État et les associations regroupées au sein de la CPCA, signée à l’occasion du centenaire de la loi de 1901. Celle-ci devrait constituer un véritable référentiel, à la fois pour l’action publique, et pour les initiatives associatives. Un effort d’introspection est nécessaire de la part des associations.

Pour vous, les pouvoirs publics locaux ressentent-ils un intérêt fort à trouver des partenaires associatifs représentatifs avec lesquels engager un dialogue civil territorial dans la durée ?

Dans l’état actuel, les pouvoirs publics locaux me semblent avoir tendance à adopter ce qui me semble être une attitude " paresseuse " à l’égard des associations. Il ne faut naturellement pas généraliser. Mais, trop fréquemment encore, les pouvoirs publics locaux ne s’interrogent pas réellement sur la ressource associative. Tantôt ils se contentent de la représentation officialisée à travers les instances consultatives (conseils économiques et sociaux régionaux, conseils de développement) qui, certes, n’est pas à disqualifier, mais qui peut fort bien avoir été constituée sur des bases anciennes ou incertaines. Tantôt ils s’autorisent à choisir arbitrairement leurs interlocuteurs, en ayant pour principal souci de minimiser les risques d’affrontement. Il n’est pas certain que l’action publique en sorte gagnante, ni dans un cas, ni dans l’autre.

La valeur d'un partenaire associatif peut-il se baser sur la notion de représentativité ?

La grande question, pour le monde associatif, est de trouver les réponses appropriées au vieux reproche récurrent : que représentez-vous en dehors de vous-même ? Mais on sait quels sont les critiques qu’on peut faire aux critères de représentativité qui valent pour les organisations syndicales et professionnelles participant au dialogue social. Or, les inconvénients des critères figés de la représentativité seraient encore aggravés dans un monde associatif qui vaut par sa plasticité, son dynamisme, sa capacité à être en phase avec une société civile en constante et rapide mutation. Il est clair que la valeur d’un partenaire associatif ne repose pas sur sa représentativité si l’on entend mesurer celle-ci à l’aune du nombre d’adhérents ou de l’ancienneté de l’organisation (éléments non négligeables, parfois nécessaires, mais certainement pas suffisants pour justifier la considération d’un initiative associative). La prise directe sur le corps social, l’innovation raisonnée, l’exemplarité, sont, par exemple, autant d’éléments justifiant l’intérêt porté à une association, mais difficilement susceptibles d’être traduits en normes. Une solution pragmatique doit donc être recherchée à travers l’adhésion à des coordinations associatives, type CPCA, où l’on peut voir une garantie (pas irréfutable) de sérieux. Mais, sauf à couper le monde associatif de ses racines vivantes et parfois luxuriantes, toute initiative nouvelle acceptant de s’inscrire dans les règles et principes de la Charte des engagements réciproques devrait, selon moi, pouvoir participer au dialogue civil.

Le dialogue civil associations - pouvoirs publics a-t-il intérêt à s'institutionnaliser plus qu'il n'est pour se développer, ou la question est-elle plus d'ordre culturel ?

Dans l’idéal, il faudrait que le dialogue civil puisse s’inscrire dans les mentalités plus que dans des dispositifs institutionnalisés. Mais on sait que les révolutions culturelles sont les plus difficiles à réaliser et, surtout, que ce serait faire preuve de trop d’optimisme que de croire à la génération spontanée des schèmes de perception et des matrices cognitives. Il y a encore beaucoup de chemin à faire pour que s’ancre suffisamment l’idée selon laquelle l’État ou les collectivités publiques, s’ils restent les garants de l’intérêt général, n’en sont plus les protagonistes exclusifs. Ils doivent donc nouer un dialogue " normalisé " avec les associations, corps intermédiaires qui produisent du collectif, du social et du politique, et concourent à la construction du bien commun. Il y a aussi du chemin à faire pour que les associations, ou du moins certaines d’entre elles, acceptent l’idée que le dialogue n’est pas un piège, que le compromis n’est pas la compromission, et que leur utilité sociale n’est démontrée que par leur action, et non par le simple fait de s’autoproclamer porte-fanion d’une idée ou d’un intérêt. C’est pourquoi un minimum d’institutionnalisation du dialogue civil (et non des associations qui doivent conserver leur fonction critique) est sans aucun doute nécessaire pour montrer la voie et servir d’incitation à ce qui ne pourra véritablement aboutir que lorsque ce dialogue fera partie des réflexes ordinaires des acteurs de la gouvernance. Il paraît nécessaire d’en faire une catégorie de l’action si l’on veut qu’il parvienne un jour, pas trop lointain, à prendre sa place dans le répertoire d’action collective. Propos recueillis par Nicolas Leblanc

1 La contre-démocratie ; la politique à l’âge de la défiance, Seuil, 2006. Pierre Rosanvallon est ce " doctrinaire de deuxième gauche " dénoncé par Jean-Pierre Chevènement, comme inspirateur des idées participatives de Ségolène Royal.
2 Yves Sintomer et Eléonore Koehl " Rapport final sur les jury citoyens berlinois ", juillet-août 2002.
3 " Les groupes de citoyens en Espagne : vers un nouveau modèle de démocratie participative ", article d’Ismaël Blanco, dans La démocratie à inventer, revue Mouvements n° 25, 2005.
4 " La ville, laboratoire des enjeux démocratiques contemporains ", Louise Quesnel et Laurence Bherer, Politique et société, Montréal, vol 25,
n° 1, 2006.
5 Récit complet de cette expérience dans Territoires, n°446, mars 2004.