La
décentralisation de l'éducation - acte I
L'éducation, bien plus qu'une matière adlinistrative
par Georges Gontcharoff, conseiller de la rédaction
de Territoires
La décentralisation de l'éducation
- acte II
L'expérimentation fera-t-elle passer la pillule du désengagement
?
par Georges Gontcharoff, conseiller de la rédaction
de Territoires
Disparités régionales
Des financements à géométrie variable
par Sabrina Costanzo, journaliste
Fonction publique d'Etat et fonction publique
territoriale
Des changements de statuts qui font peur
par Sabrina Costanzo, journaliste
Parlons droit
Enseignement et décentralisation
par Yves Delaire, avocat
acteurs
L'élu local
La voie de la concertation
interview de Francis Morin, Maire adjoint de
Stains
Santé scolaire
Pourquoi pas une organisation régionale ?
interview de Marie-Blandine Basalo, Secrétaire
générale du Snamspen
Evry (Essonne)
Une veille éducative multipartenariale
par Sabrina Costanzo, journaliste
débats
Expérimentation dans l'Education nationale
Rumeurs et mises en oeuvre
par Sabrina Costanzo
Derrière les mots
La communauté éducative
par Alain Vulveau, Sociologue
Politiques éducatives, politiques
économiques ? "CVonstruire un bassin de formation
autour d'un bassin d'emploi est une erreur"
interview d'Hervé Lhotel, Economiste
Ecole et entreprise
L'enclume et l'encrier
par Asha Meralli, journaliste
De l'AGCS à la décentralisation
dans l'éducation nationale
Une régulation sous domination du marché
par François Castaing, économiste
> L'ARTICLE DU MOIS
La décentralisation de l'éducation
- acte II
L'expérimentation fera-t-elle passer la pillule du désengagement
?
par Georges Gontcharoff, conseiller de la rédaction
de Territoires
Tout sépare les contextes politiques
des années 80 et des années 2000, mais les débats
sur l’égalité scolaire, la cohérence
des équipes éducatives et les risques de privatisation
restent à l’ordre du jour.
Si la décentralisation, notamment de l’éducation,
revient à l’ordre du jour gouvernemental et ravive
les débats sur le thème vingt ans après
une première étape (lire page 5), le contexte
politique et social de 2003 n’est définitivement
plus celui de 1983-1985.
D’abord parce que l’éducation ne constitue
plus la priorité budgétaire du gouvernement.
L’acte I de la décentralisation s’est effectué
sur un fond d’accroissement considérable des
crédits que l’État consacrait aux compétences
majeures qu’il avait gardées. De 1985 à
1992, la montée en puissance du budget de l’éducation
est spectaculaire, sous la gauche comme sous la droite. Le
fléchissement de l’effort commence en 1992. Aujourd'hui,
l’État a d’autres priorités, par
exemple sécuritaires. Il recrute plus facilement des
policiers que des enseignants ou des surveillants. Et le gouvernement
actuel affiche une volonté d’alléger encore
plus sa charge à l’avenir. Le soulagement budgétaire
de l’État passe, en particulier, par la diminution
de la masse salariale qu'il distribue à ses fonctionnaires.
Les débats relatifs à la décentralisation
ne peuvent donc pas être les mêmes en période
d’expansion qu'en période de régression.
Thatchérisation rampante
Autre grande différence avec le début des années
80, la résistance des fonctionnaires d’État
– qui ne veulent pas devenir des fonctionnaires territoriaux
(lire page 23) – est plus acharnée que jamais,
en particulier du fait de leur crainte de voir leurs services
concédés au privé par les pouvoirs locaux.
Le contexte actuel est bien celui d’une accentuation
considérable de la vague néo-libérale,
constituant une sorte de thatchérisation rampante du
gouvernement Raffarin et de nombreux pouvoirs locaux de droite.
Le démantèlement des services publics atteignant
tous les domaines, le débat sur l’enseignement
est dominé par la crainte d’une mise en pièces
de l’éducation par l’État et par
les collectivités locales. L’acte II se déroule
donc dans un climat d’affrontement idéologique
et ne reflète qu'un des aspects du clivage croissant
entre les néo-libéraux et les tenants d’une
autre vision de la société.
Le projet de loi organisant “ une décentralisation
accrue ” n’a pas encore d’existence légale.
Le conseil des ministres n’a rien arrêté
et l’on sait que de nombreux débats internes
font rage et devront encore être arbitrés…
Le Conseil d’État n’est pas saisi, ni les
deux chambres du Parlement. Le calendrier est incertain et
constamment retardé. Le cheminement législatif
pourra peut-être commencer en octobre. À l’heure
où nous écrivons, nous ne pouvons donc juger
que d’avant-projets, obtenus par des voies officieuses,
et qui changent constamment. Dans le domaine de l’éducation
en particulier, les luttes ont arraché au ministre
des concessions orales dont on ne sait pas encore comment
elles seront traduites dans le futur projet.
Textes mouvants sur sujet chaud
En ce qui concerne l’avant-projet que nous avons pu
voir, il s’agit d’un texte immense et complexe
(125 articles), qui concerne de très nombreux secteurs
de l’action publique. L’éducation et la
culture sont associées dans un titre IV que nous détaillons
ici succinctement.
L’article 50 crée un “ conseil territorial
de l’éducation ”, lieu de dialogue entre
l’État et les trois niveaux de collectivités
locales. L’article 51 accentue le rôle du conseil
régional dans la préparation du “ schéma
prévisionnel des formations des collèges, des
lycées, des établissements d’éducation
spéciale, des établissements de formation sanitaire
et de formation sociale ”. L’article 52 développe
les compétences des autres instances consultatives,
régionales et départementales. L’article
53 applique aux établissements scolaires le principe
d’expérimentation que la loi de mars 2003 a inscrit
dans la Constitution. “ À titre expérimental,
les établissements publics locaux d’enseignement
(ÉPLE) dont la liste est fixée par arrêté
du ministre de l’Éducation nationale bénéficient
d’une autonomie pédagogique et administrative
renforcée. ” Cette expérimentation s’étendra
sur cinq ans. Un décret doit d’ailleurs modifier
la composition et les fonctions des conseils d’administration
des ÉPLE. L’article 54 organise le transfert
de la propriété des bâtiments scolaires.
Les articles 55 et 56 sont relatifs aux pouvoirs des conseils
municipaux et des conseils généraux dans la
définition des “ secteurs de recrutement ”,
c’est-à-dire de la carte scolaire. L’article
57 devrait tomber si les promesses du ministre sont tenues
; il donnait aux départements la charge de la médecine
scolaire, tandis que l’article 58 confiait au même
département la charge “ du service social en
faveur des élèves ”. L’article 59
précise que le département et la région
“ assurent l’accueil, la restauration, l’hébergement,
ainsi que l’entretien général et technique
dans les établissements dont ils ont la charge ”.
Une convention organise les relations entre chaque établissement
et sa collectivité de rattachement et “ définit
le programme général de travail des personnels
techniques, ouvriers et de service, en fonction des objectifs
fixés par la collectivité de rattachement et
des moyens qu'elle alloue à cet effet ”.
Cet article indique enfin comment l’État contribue
financièrement à la décentralisation
de ces personnels. L’article 60 réorganise le
conseil à l’orientation et à l’information
(CIO). Il en confie la responsabilité et les personnels
à la région.
Avec les articles 57 à 60, l’État avait
l’intention de se décharger de 110 000 à
140 000 fonctionnaires. Les articles 61, 62, 63 et 64 règlent
les cas particuliers des établissements internationaux,
intercommunaux et de statuts particuliers (par exemple de
formation à la marine marchande…). Ces dispositions
devaient être mise en œuvre à la rentrée
2004 (article 65).
Ce texte ne touche pas au “ noyau dur de la compétence
éducative ”. L’État conserve le
recrutement et la gestion des personnels enseignants, la détermination
des programmes d’enseignement, la définition
et l’attribution des diplômes, ainsi que le contrôle
pédagogique. Il ne modifie pas la répartition
des collèges aux départements et des lycées
aux régions, alors que ce partage est constamment critiqué
depuis 1985. Il ne concerne pas ce que certains ont appelé
“ l’université régionale ”.
La décentralisation est donc accentuée, mais
pas encore poussée jusqu’au bout de sa logique.
L’égalité scolaire existe-t-elle
?
Cette relative prudence suscite néanmoins les très
vives réactions que l’on sait. Il faut comprendre
pourquoi. Le premier argument, déjà évoqué
dans les années 80, est l’attachement à
l’égalité scolaire. La responsabilité
accrue des collectivités locales va-t-elle entraîner
des distorsions intolérables d’une collectivité
à l’autre, selon leur richesse ou selon leurs
choix politiques ? Mais part-on, aujourd'hui, d’une
véritable égalité (lire article page
14) ? On sait que les enseignants, au moment du choix de leur
affectation, jaugent les bons et les mauvais postes et que
les parents perçoivent déjà, à
tort ou à raison, des différences substantielles
d’un établissement à l’autre. Les
bases du jugement sont plus souvent liées, du reste,
à l’implantation socioculturelle des établissements
qu'à des traitements véritablement différents
de la part des politiques publiques. Il n’est qu'à
étudier les critères de classement en zone d’éducation
prioritaire (Zép). La décentralisation annoncée
va-t-elle accentuer ces distorsions et placer les établissements
dans une situation de concurrence accrue ? Cette objection
ne pourrait être atténuée qu'avec l’adoption
d’une loi forte relative à la péréquation
financière entre collectivités.
On ne peut nier, cependant, les risques de “ fragmentation
” de l’éducation en autant de parties qu'il
y a de collectivités responsables. Les situations britannique
et états-unienne sont significatives de ce point de
vue. Il y a une dizaine d’années, l’Espagne
a dû recoller les morceaux trop dispersés entre
les “ autonomies ”…
Les élus voudront-ils “ relever la ruine
” ?
Le deuxième argument est lié à la notion
“ d’équipe ” ou de “ communauté
éducative ” (lire page 28). Tous les personnels,
enseignants ou non, exerçant dans un même établissement,
participent à des degrés divers à l’acte
éducatif et ont intérêt à se concerter
pour donner une cohérence à leurs interventions.
Mais cela signifie-t-il que tous ces agents doivent avoir
le même statut ? Que certains (les enseignants) soient
fonctionnaires d’État, et d’autres (les
non-enseignants) fonctionnaires territoriaux empêche-t-il
une fructueuse collaboration ? Les agents municipaux dans
les écoles maternelles semblent prouver le contraire.
En revanche, si les travaux techniques et les services sont
privatisés, les agents des entreprises, souvent précaires
et mobiles, ne seront plus insérés dans les
équipes. Mais le sont-ils
vraiment aujourd’hui ? Le troisième argument
est justement la crainte de la concession au privé
des services non éducatifs. Ce danger semble réel.
Les choix politiques et gestionnaires des assemblées
départementales et régionales, fluctuants avec
les alternances politiques, peuvent présenter un danger
par rapport à la continuité et à la sérénité
nécessaires à l’éducation. Que
deviendraient les lycées régionalisés,
dans une région conquise par le Front national ?
Illustrons ces contradictions par le rappel d’un débat
qui faisait rage en 1982-1983. Il s’agissait déjà
de la décentralisation de la médecine et du
service social scolaires. Le ministère de la Solidarité
y était fortement favorable pour unifier, sur le terrain,
tous les services de l’enfance (comme l’aide sociale
à l’enfance était totalement départementalisée,
il fallait également confier la médecine scolaire
au conseil général). Mais les médecins
et les assistantes sociales, qui voulaient rester des fonctionnaires
d’État, plaidaient déjà pour l’unité
des équipes éducatives. Finalement, les élus
avaient rejeté la décentralisation à
partir d’un autre argument. La santé scolaire
était dans un état de délabrement tel
qu'elle n’arrivait même plus à remplir
ses obligations légales. Les élus n’en
ont pas voulu, car ils savaient qu'ils auraient dû inscrire
dans leur budget des sommes importantes pour “ relever
la ruine ” (terme de l’époque). La situation
s'est plutôt dégradée depuis vingt ans.
Les élus d’aujourd'hui ont-ils envie de recevoir
ce cadeau empoisonné ? En revanche, un argument des
tenants du projet actuel mérite d’être
débattu : le terrain local est plus propice aux expérimentations,
aux assouplissements et aux innovations dont notre système
éducatif a tant besoin. On en a une bonne illustration
à travers la diversification des rythmes scolaires,
décidée avec les élus locaux, et peut-être
encore plus avec le développement des activités
périscolaires. L’ouverture de l’école
sur la vie de voisinage est une condition indispensable à
sa modernisation. Même si on a parfois l’impression
que certains souhaiteraient que l’école reste
une citadelle à “ l’abri ” du monde
extérieur. l
ggf@no-log.org
Les principales réformes dans l’Éducation nationale
Un effort de “ démocratisation ”
1959 : la réforme Berthoin prolonge
de deux ans l’obligation scolaire fixée à
14 ans depuis 1936 et transforme les cours complémentaires
appartenant au primaire en collèges d’enseignement
général (CEG). 1963 : la réforme Fouchet-Capelle crée
les collèges d’enseignement secondaire (CES), amorçant
ainsi l’unification de l’enseignement secondaire
pour les élèves issus du primaire. 1966 : ce sont les lycées techniques
(créés en 1959) qui débouchent désormais,
comme les lycées d’enseignement général,
sur l’enseignement supérieur grâce à
l’institution des Instituts universitaires de technologie
(IUT). 1975 : la réforme Haby supprime les
filières dans le premier degré de l’enseignement
secondaire et finalise l’harmonisation des établissements
(CES et CEG) dans le collège unique ; elle substitue
aussi aux anciens centres d’apprentissage des lycées
d’enseignement professionnel (Lep) et fait entrer les
parents à l’école. 1981 : la réforme d’Alain Savary
met en place les zones d’enseignement prioritaires (Zép). 1983 : la loi fixe les compétences de
l’État et des collectivités locales en matière
d’éducation. 1985 : Jean-Pierre Chevènement crée
le “ bac pro ”. 1989 : la réforme Jospin crée
des cycles dans l’enseignement primaire, établit
l’obligation pour chaque établissement de se doter
d’un projet d’établissement et remplace les
anciennes écoles normales (chargées de la formation
des instituteurs) et centres pédagogiques régionaux
(responsables de la formation des professeurs après le
Capes ou l’agrégation) par des Instituts de formation
des maîtres (IUFM), établissements chargés
d’organiser la formation professionnelle de l’ensemble
des corps enseignants.
L’aménagement du temps scolaire, la place reconnue
aux activités para ou péri scolaires, les tentatives
pour dépasser le découpage en disciplines sont
autant d’innovations, d’actes politiques ayant entraîné
des conséquences pédagogiques importantes qui,
pour être souvent moins spectaculaires que les grandes
réformes de structure, n’en ont pas moins eu un
impact considérable sur la manière dont l’école
est désormais vécue et ressentie par ses “
usagers ”. Enfin, les droits des élèves,
placés résolument au centre de la loi Jospin (“
Le service public de l’éducation est conçu
et organisé en fonction des élèves et des
étudiants ”, article 1), et non seulement leurs
devoirs ou leur soumission à des règles de discipline,
ont été codifiés, témoignant qu’aux
yeux des responsables, une politique éducative n’est
pas seulement affaire de structures et de moyens financiers.
Source : Les politiques de l’éducation en France,
de la maternelle au baccalauréat, Martine Allaire et
Marie-Thérèse Frank, La Documentation française,
collection Retour aux textes, 1995
> POUR ALLER PLUS LOIN
Contacts
Réseau français des villes éducatrices,
Hôtel de ville, BP 3126, 35031 Rennes cedex
Tél. : 02 99 28 58 66
Div, département lien social et service public (veille éducative...)
Yves Goepfert : 01 49 17 45 72
Groupe de recherche sur l'éducation et l'emploi
23, bd Albert 1er, BP 3397, 54015 Nancy cedex
Tél. : 03 83 96 70 80,
www.univ-nancy2.fr/RECHERCHE/Gree.html
Institut national de recherche pédagogique
29, rue d'Ulm 75230 Paris cedex 05
Tél. : 01 46 34 90 00,
www.inrp.fr
Sites internet
www.ccomptes.fr
Rapport public de la cour des comptes (avril 2003) sur la gestion
du système éducatif
www.education.gouv.fr
Ministère de la Jeunesse, de l'Éducation nationale et de la
Recherche
Les politiques scolaires mises en examen, douze questions en
débat,
Claude Lelièvre,
éd. ESF, Pédagogies essais, 2002
Les politiques de l'éducation de France, de la maternelle au
baccalauréat,
Martine Allaire et Marie-Thérèse Franck,
La documentation française, collection Retour aux textes, 1995
Écoles, collectivités locales, associations, élèves, parents
Partenaires pour une co-éducation,
revue Territoires n°429,
cahier 2, juin 2002
Prospective de l'éducation,
revue Futuribles n°267,
septembre 2001
Territoires et enseignement supérieurs, d'une fonction nationale
unifiée à une complexité régionalisée,
Jean-Paul Domergue,
CNFPT, 1997
La décentralisation éducative : visite de chantiers,
Lucile Bourquelot,
INRP, col. Politiques, 2000
L'école n'est pas une entreprise. Le néo-libéralisme à l'assaut
de l'enseignement public,
Christian Laval,
éd. La Découverte, 2003
journal de TERRITOIRES n°
440
septembre 2003
> L'ARTICLE DU MOIS
L'OMC menace les collectivités locales
par Bernard Deljarrie, Président de l'Adels
De nombreuses collectivités locales
exigent la suspension immédiate des négociations
sur le commerce international des services.
Autour des négociations internationales sur l’Accord
général sur le commerce des servi-ces (AGCS) se
développe un large mouvement de contestation porté
par les collectivités locales. Des dizaines de conseils
municipaux et d’assemblées départementales
et régionales, comme les villes
de Paris, Grenoble,
Bobigny ou Bègles, les conseils généraux
du Val-de-Marne, des Bouche-du-Rhône, le conseil régional
de Midi-Pyrénées, ont délibéré
pour exiger la suspension immédiate des négociations
sur l’AGCS, dont “ les modalités comme
les contenus placent toutes les collectivités territoriales
devant le fait accompli ” et “ contournent leurs
prérogatives ”. Des collectivités locales
d’autres pays européens, comme Oxford, Melbourne
ou Vienne, de nombreux parlementaires nationaux ou européens
et des associations comme Attac ou l’Aitec, tirent aussi
la sonnette d’alarme contre l’AGCS. Pourquoi une
telle mobilisation ?
L’AGCS contre les services publics locaux ?
À première vue, l’Accord général
sur le commerce des services n’est qu’un cycle
de négociations de l’Organisation mondiale du
commerce (OMC), commencé en 2000 et qui doit s’achever
au plus tard le 1er janvier 2005. Mais le texte prévoit
d’engager à cette date un processus de libéralisation
qui vise à faire entrer tous les services dans le cadre
de l’économie libérale, dès lors
qu’ils reposent sur une base commerciale ou peuvent
entrer en concurrence avec un fournisseur privé. Puisque
l’usager paie les services de transport ou de cantine,
puisque les universités ou les hôpitaux publics
peuvent être en concurrence avec des établissements
privées, ces services sont “ libéralisables
”. L’AGCS fait donc entrer dans son champ d’application
tous les services publics, nationaux ou locaux, à l'exception
“ des services fournis dans le cadre du pouvoir gouvernemental
”. Ainsi, ne seraient pas concernées les fonctions
régaliennes de l'État : justice, police, défense,
mais tout le reste serait privatisable : éducation,
santé, logement social, services de l'eau, droits de
propriété intellectuelle, recherche, transports,
postes, bibliothèques, musées, etc. Aucune règle
particulière n’est prévue pour les services
publics locaux, ni pour les mutuelles, les coopératives
ou les associations, et l'AGCS stipule que ces engagements
s'appliqueront à tous, mettant ainsi devant le fait
accompli toutes les collectivités territoriales.
L'AGCS menace donc tout ce qui vient gêner la libre
concurrence, tout ce qui est un obstacle au commerce. La logique
est celle des appels d'offres au niveau international et de
la mise en concurrence des entreprises dans les nombreux domaines
d'activité qui, pour l'instant, leur échappent
encore. Les subventions publiques sont identifiées
comme pouvant avoir des “ effets de distorsion sur le
commerce des services ” et les associations risquent
d’apparaître comme étant en concurrence
déloyale avec les sociétés privées
de services.
Très concrètement, sous couvert de l’AGCS,
de nombreux services publics seront rapidement investis par
de grands groupes internationaux qui sont déjà
organisés pour cela. La restauration scolaire assurée
par des structures intercommunales devra entrer en concurrence
avec les entreprises privées. Les services informatiques
communs aux collectivités locales devront se comparer
aux grands groupes informatiques. L’approvisionnement
et le traitement des eaux devront être laissés
aux mains des multinationales. La collecte et la gestion des
déchets devront être complètement ouvertes
aux entreprises privées. Les cinémas municipaux
ne devront plus concurrencer les complexes multisalles des
groupes de communication… La liste est longue des services
publics locaux menacés.
“ Zone non AGCS ”
Les collectivités locales ont bien compris les risques
que représente la logique libérale de ce texte
international négocié par la Commission européenne
dans la plus grande opacité. “ Nous ne pouvons
accepter que les lois protégeant la vie sociale et
culturelle ou l’environnement puissent être démantelées
au nom du commerce international ”, ont rappelé
les collectivités locales. “ Nous demandons la
suspension immédiate de ces négociations qui
se déroulent sans aucun débat public et démocratique.
Et nous demandons que soit organisée la plus large
consultation des organisations syndicales, sociales, culturelles
et environnementales afin que soient pris en compte les besoins
réels de la société. ” Nombreuses
sont les collectivités locales qui se sont ainsi déclarées
“ Zone non AGCS ”.
Depuis le début de l’année 2002, les déclarations
de syndicats et d’assemblées d’élus,
la mobilisation associative et citoyenne, sont arrivées
à forcer la Commission européenne à prendre
des positions plus nuancées, notamment en ce qui concerne
l’exception culturelle. Toutefois, du chemin reste à
parcourir et, d’ici 2005, rien n’est gagné.
Les propositions qui seront avancées par l’Europe
lors de la réunion du conseil des ministres de l'OMC,
du 10 au 14 septembre à Cancun (Mexique), illustreront
sa capacité à entendre le mouvement social.
Un mouvement qui peut durer, car l’AGCS a un caractère
évolutif : “ Des séries de négociations
successives auront lieu périodiquement en vue d’élever
le niveau de libéralisation ”, indique le projet
d’accord. En ce sens, cet accord est sans précédent
ni équivalent juridique, puisqu'il va contraindre les
pays membres de l'OMC à négocier périodiquement
jusqu'à la libéralisation de tous les secteurs
dits de services. En 2005 ne seront appliqués que les
résultats de la présente série de négociations.
En attendant la suivante. Ce qui ne sera pas concerné
par l’AGCS aujourd’hui pourra très bien
être libéralisé, et conduit à privatisation,
lors de la série de négociations suivante.
