40 ans
de développement participatif en France / Partie I
Luttes urbaines et autogestion
> le sommaire
Développement local
Petite généalogie historique et conceptuelle
par Georges Gontcharoff
Du développement local au développement durable
Perspectives de deux idéologies
rencontre avec Alain Lipietz
Mons-en-Baroeul (Nord)
L'autogestion a-t-elle un avenir ?
rencontre avec Marc Wolf
Alma-Gare (Roubaix)
L'Alma, symbole des luttes urbaines>
par Marc Vandewynckele
Alma-Gare (Roubaix)
« Un vrai moment démocratique »
rencontre avec Saïd Bouamama
Alma-Gare (Roubaix)
L'Apu aujourd'hui
rencontre avec Arnaud Ginions
Perspectives : démocratie locale et internet
Pour une culture d'autonomie, de coopération et de transparence
par Michel Briand
Grenoble, 1965-1983
La rupture démocratique
par Alexis Deck
La Roche-sur-Yon
De l'autogestion à la loi Vaillant
par Élie Gaborit
> L'ARTICLE DU MOIS
Développement local
: petite généalogie historique et conceptuelle
par Georges Gontcharoff, conseiller de
la rédaction de Territoires, ancien secrétaire général
de l'ANDLP, ancien secrétaire général de l'Unadel
C'est en 1965 qu'apparaît pour la première
fois le terme « développement local », porté
par quelques pionniers et sans aucun soutien des pouvoirs publics.
Un concept ancré dans l'idéologie tiers-mondiste
de la fin des années 60, avant que la décentralisation
qui fait des élus les véritables «
patrons » des territoires ne « normalise »
le secteur. Dernière évolution en date : les lois
Voynet et Chevènement, qui revalorisent la notion de
projet, contre l'esprit de « guichet ».
Quelques leçons tirées des pionniers
En 1965, en pleine Bretagne centrale, dans le petit pays du
Mené, apparaît pour la première fois en
France la référence au « développement
local ». Entre 1965 et 1970, une douzaine de territoires
pionniers, presque tous ruraux, se mettent en route, sous-tendus
par des idées voisines et animés par des pratiques
apparentées. Il est particulièrement intéressant
de s'attarder sur ces racines, car elles apportent certainement
les meilleures bases d'une définition pertinente du «
développement local », mêlant, dans un croisement
fructueux, la mise en uvre d'idées théoriques
à la réflexion sur les pratiques. Quelques axes
principaux peuvent être dégagés.
· Nous sommes, à chaque fois, en présence
de territoires marginalisés par « la grande économie
», enclavés, à l'écart de la croissance
des trente glorieuses, abandonnés par les politiques
nationales de soutien à la croissance et d'aménagement
du territoire. Hémorragie démographique, particulièrement
des jeunes, disparition progressive des activités économiques,
dévitalisation et désertification caractérisent
ces zones entrées dans un déclin qui semble inéluctable.
Le « développement local » apparaît
comme un effort désespéré de la partie
la plus consciente des « survivants » pour arrêter
cette chute et, si possible, remonter la pente.
·
Les pouvoirs publics n'ont alors défini et mis en uvre
aucune politique à l'égard de ces territoires.
Ce n'est qu'à partir de 1970 (le ministère de
l'Agriculture, avec les Plans d'aménagement ruraux),
de 1975 (la Datar, avec les Contrats de pays), de 1977 (le ministère
de l'Équipement avec la procédure Habitat et vie
sociale pour les territoires urbains) que l'État commence
à se préoccuper des « zones sensibles ».
Avant 1970, les pionniers du développement local agissent
donc seuls, sans aucun soutien financier venu d'en haut, sans
aucune reconnaissance politique. On dirait, dans le vocabulaire
d'aujourd'hui, que les initiatives sont entièrement citoyennes
; des acteurs locaux se prennent en main, car aucune institution
ne s'occupe d'eux. C'est ainsi que se définit une des
idées majeures du développement local, celle du
développement « ascendant », du développement
« endogène », du développement «
autocentré », pour reprendre les termes du père
Lebret, l'un des premiers penseurs du développement local,
à l'échelle planétaire. L'aide «
descendante » ne viendra que plus tard : ce qui compte
d'abord, c'est la « dynamique humaine », la «
mobilisation sociale » des forces vives d'un territoire
qui prennent conscience de la déprime dans laquelle elles
sombrent (« diagnostic partagé ») et qui
bâtissent un projet collectif pour s'en sortir («
projet de territoire »).
Incertitudes de l'intercommunalité
·
Ce développement est « territorial », c'est-à-dire
qu'il touche une zone géographique définie, rurale
ou urbaine, mais dont les facteurs constitutifs et le périmètre
sont bien difficiles à définir. Se mêlent
des éléments géographiques, historiques,
urbanistiques, de mémoire collective et d'identité,
de volonté et de capacité à travailler
ensemble. Dans le rural, ces territoires sont toujours intercommunaux,
mais de dimensions très variables : de quelques communes
à plusieurs dizaines. Ils sont presque toujours infracommunaux
dans l'urbain, avec la montée de l'existence des «
quartiers ». Dans le rural, le développement local
est donc frappé par tous les problèmes et par
toutes les incertitudes de l'intercommunalité, tantôt
soudé par les forces centripètes du développement
en commun, tantôt écartelé par les forces
centrifuges de l'esprit de clocher. Dans l'urbain, se pose la
question de 1'unité de la commune, voire de l'agglomération,
quand l'animation et la gestion du développement se situent
à l'échelle des quartiers. Ces territoires sont,
à l'origine, le plus souvent indifférents aux
découpages administratifs : dans le rural, ils transcendent
les découpages cantonaux, et même départementaux,
voire régionaux ; dans l'urbain, ils morcellent la commune.
Ils amorcent un nouveau découpage de la France qui correspond
mieux aux sentiments d'appartenance des populations et aux volontés
de progrès collectif. Dans le rural, ce territoire est
presque partout appelé « pays », par reprise
d'un terme très ancien, mais presque oublié. Ce
mot est clair au début, quand il correspond uniquement
aux périmètres choisis par les acteurs locaux.
Aujourd'hui, il est devenu une source de confusion, car les
lois Pasqua et Voynet qui l'emploient se rapportent à
des pays beaucoup plus grands (en gros, l'échelle d'un
arrondissement) et à une volonté venue d'en haut
(l'État via le préfet, le conseil régional...)
de rationaliser leur intervention territoriale sur des structures
conçues technocratiquement et non sur des structures
organiques, variées et fluctuantes, générées
par le mouvement social.
· Le développement
est initié, puis conduit, par des équipes restreintes,
composées de personnes (et non de structures), le plus
souvent groupées autour d'un animateur charismatique.
Les « leaders » peuvent être issus de tous
les milieux professionnels et de tous les statuts sociaux :
élus politiques et non élus ; dirigeants d'organisations
professionnelles, syndicales et patronales, particulièrement
des nombreuses structures agricoles ; agents sociaux, au sens
le plus large du terme (travailleurs sociaux, animateurs, cadres
des fédérations d'éducation populaire,
militants associatifs les plus divers, techniciens consulaires,
etc.). Le développement local trouve toujours des appuis
individuels (les « personnes-ressource ») dans les
appareils institutionnels (services déconcentrés
de l'État, agents des collectivités territoriales
et des chambres consulaires, universitaires, etc.). Chacun conserve
sa logique sectorielle, mais peut se montrer capable de travailler
en commun avec les représentants des autres secteurs.
De telle sorte que la deuxième grande caractéristique
du développement local est d'être « intersectoriel
» (les théoriciens disent plus volontiers que le
développement local est « global »). Il est
fait de la fertilisation croisée de développements
sectoriels : économique, touristique, agricole, social,
culturel, etc., chaque composante étant portée
par des acteurs différents ; mais, au-delà, les
uns et les autres sont capables de constituer un projet territorial
commun.
· Au temps des pionniers, on ne pose
guère la question des rapports entre ce groupe moteur
et le reste de la population autrement qu'en termes de pédagogie
de la mobilisation sociale et de capacité à faire
travailler le plus grand nombre d'habitants à l'élaboration
des projets. Ce n'est que plus tard qu'apparaîtra le thème,
aujourd'hui majeur, de l'exercice de la citoyenneté et
de la démocratie participative. Mais, dès l'origine,
le développement local apparaît bien comme une
nouvelle manière de faire de la politique, à partir
des problèmes concrets de la vie quotidienne, sur des
enjeux partagés par le plus grand nombre, contre les
« notables » de tous bords qui prétendent
toujours faire le bonheur du peuple, mais sans le peuple qui
doit rester sous-informé, assisté et passif. La
classe politique, dans sa très grande majorité,
se méfie de ce mouvement naissant qui est difficilement
contrôlable et qui peut constituer un contre-pouvoir citoyen.
Il existe cependant un nombre croissant « d 'élus
complices ».
· Les élaborations
idéologiques, comme les trajectoires personnelles de
nombreux acteurs, illustrent le va-et-vient permanent et fructueux
entre ce qui se passe dans notre pays et ce qui se passe dans
les pays dits alors « en voie de développement
». Partout dans le monde, le développement local
apparaît bien comme une méthode efficace de lutte
contre le sous-développement (ou la menace de sous-développement).
Il s'agit d'abord de la distinction fondamentale entre la croissance
quantitative, à tout prix, qui caractérise si
fortement aujourd'hui le capitalisme néo-libéral
et la mondialisation, et le développement qualitatif
qui ne refuse pas la croissance économique, mais qui
la contraint à accepter des conditions limitatives, sociales,
culturelles et écologiques (on peut citer, à titre
d'exemple, la critique du productivisme agricole, issue de milieux
proches de celui du développement local). Il s'agit aussi
du refus du modèle unique de développement (le
fameux rattrapage impossible des plus riches par les plus pauvres)
: chaque groupe humain doit être capable de définir
ce qui est bon pour son avenir, ce qu'il veut et ce qu'il refuse,
en fonction de sa culture, de son histoire, de sa composition
sociale. L'invention et la maîtrise de leur avenir par
les acteurs concernés constituent une base du développement
local. Il s'agit, enfin, de privilégier les micro-projets
issus de la volonté locale, plutôt que les grandes
réalisations que les habitants sont incapables de s'approprier.
Quelques leçons tirées d'un mouvement qui dure
et prend de l'ampleur
· À partir de 1970, des territoires répondent
à des sollicitations et à des appuis financiers
et techniques venus d'en haut. Différents segments de
l'appareil d'État, puis, avec la décentralisation,
les régions, proposent aux acteurs locaux de rentrer
dans des procédures plus ou moins normalisées
: plans, contrats, chartes, programmes. Bruxelles en fera bientôt
de même. La question majeure devient alors celle de la
rencontre du mouvement descendant (des pouvoirs vers les territoires)
et du mouvement ascendant (des territoires vers les pouvoirs).
Les acteurs locaux, les communes associées ont à
définir leur propre projet de développement, en
se méfiant de ne pas simplement adopter les projets stéréotypés
venus d'en haut, dans une stratégie de simple captation
des crédits. On fait semblant de vouloir faire ce que
l'on sait être le plus facilement et le plus fortement
financé. Les aides sont limitées dans le temps
(trois ans, en général dans le rural, puis la
durée d'un contrat de plan État / région).
Les locaux doivent être capables de pérenniser
les actions, au-delà du coup de pouce initial. En fait,
ils ne le font qu'à peine une fois sur deux. L'aide descendante
prenant fin, plus de la moitié des territoires retombent
dans la situation antérieure. Mais, inversement, près
de la moitié des territoires se sont dynamisés
et se montrent capables de prolonger leur développement.
Au total, près de 500 territoires ruraux et plus de 400
territoires urbains ont été engagés dans
ces procédures. On peut dire, aujourd'hui, que 200 à
250 territoires ruraux poursuivent plus ou moins la démarche
de développement, tandis que, dans l'urbain, on peut
identifier à peine une centaine de quartiers qui se sont
vraiment pris en main. Il faut donc considérer comme
un facteur majeur du développement le rapport, toujours
difficile, entre l'assistance et l'autonomie. Les oscillations
de ce couple infernal éclairent bien des histoires locales.
· La décentralisation (1982) constitue ce
qu'un auteur collectif (Jacques Rondin) a appelé «
le sacre des notables », et surtout, contrairement à
ce qui avait pu apparaître dans un premier temps, une
nouvelle jeunesse pour les département. Si, aux côtés
de l'État, les régions ont gardé un rôle
majeur dans le développement urbain, ce sont les conseils
généraux qui sont devenus les responsables majeurs
du développement rural. Les conseillers généraux
sont devenus les véritables patrons des territoires,
et les régulateurs de l'intercommunalité, quelquefois
pour le meilleur et assez souvent pour le pire. On assiste,
à partir de 1984-1986, à une certaine régression
du développement local : les conseillers généraux
imposent un nouveau découpage territorial basé
sur le canton ; les maires deviennent plus qu'avant les clients
des conseillers généraux et des crédits
départementaux ; les investissements matériels
(routes, équipements, etc.) l'emportent sur l'immatériel
(animation, formation, etc.). Les acteurs du développement
local, issus majoritairement de la société civile,
et leurs associations, ont, dès l'origine du mouvement,
marqué une certaine méfiance vis-à-vis
des élus et en ont attiré trop peu dans leurs
rangs. Ils n'ont pas bien évalué, la montée
en puissance avec la décentralisation des
élus locaux. Bien des incompréhensions réciproques
se sont développées et une collaboration fructueuse
entre élus et non élus a été très
longue à se mettre en place. Heureusement, les choses
sont aujourd'hui en progrès très rapide, principalement
grâce à la mise en uvre des lois Chevènement
et Voynet. On assiste à une véritable conversion
de la classe politique, aussi bien en ce qui concerne l'intercommunalité
que le développement local.
· Les acteurs
du développement ont aussi insuffisamment pris en compte
l'interdépendance des territoires. Des rêves autarciques,
doublés d'un consensus apolitique, ont même traversé
certains territoires et le slogan « Vivre et travailler
au pays » n'était pas sans danger. Il a fallu progressivement
se rendre compte que les territoires étaient emboîtés
et que, du pays à l'économie-monde, les interférences
étaient multiples. Il a aussi fallu se rendre compte
de l'hétérogénéité des projets
sectoriels, des contradictions sociales qui traversent le pays
et, par conséquent, savoir gérer positivement
les conflits de personnes et d'intérêts, et passer
des compromis.
· De même, les rapports
entre la ville et la campagne ont été le plus
souvent conçus en termes d'opposition, et non de complémentarité,
d'interactivité bénéfique. La segmentation
traditionnelle de l'action publique a toujours distingué
les politiques rurales (voire agricoles) et les politiques urbaines.
Ce n'est que très récemment que des passerelles
ont été établies pour définir des
territoires ruraux polarisés par des petites villes ou
des bourgs-centres. Les acteurs du développement local
rural ont été longs à prendre ce virage,
craignant de devenir du périurbain ou de 1'espace résiduel
par rapport à la ville.
· La faiblesse
majeure du mouvement a été de ne pas prendre assez
en compte la montée, voire l'exclusivité du développement
économique. La priorité absolue accordée
aux politiques de l'emploi, par des gouvernants affolés
par la montée du chômage, a conduit à évaluer
le développement local au seul critère du nombre
d'emplois créés. Les acteurs du développement
et leurs associations insistaient surtout, selon la doctrine
de la globalité, sur les liens entre l'économique,
le social, le culturel et l'environnement. Les entrepreneurs
(surtout les petites et moyennes entreprises) ne s'ancrent que
dans des territoires dynamisés, où il fait bon
vivre. Autrement, les grandes entreprises sont apatrides : elles
vont et viennent selon des stratégies qui échappent
totalement au territoire. L'économie du développement
local, comme l'économie sociale et l'économie
solidaire, s'est surtout développée dans les interstices
des grands systèmes. Elle n'a pas vraiment mordu sur
l'économie réelle en restructuration, que les
pouvoirs publics entendaient accompagner. Obsédés
par le quantitatif de l'emploi, ceux-ci n'ont pas vraiment reconnu
et aidé, sauf de manière très intermittente,
le qualitatif de l'économie du développement local.
· Les acteurs des territoires en développement
ont éprouvé très tôt le besoin de
se mettre en réseau. Des rencontres nationales d'agents
de développement ont précédé l'acte
de naissance du mouvement du développement local : les
États généraux de Mâcon, en 1982.
Une tête de réseau nationale est créée,
puis une quinzaine de têtes de réseaux régionaux.
Mais ceci est une autre histoire, qui sera racontée dans
une autre partie de ces deux numéros de Territoires.
journal de TERRITOIRES
n°431 - octobre 2002
> L'ARTICLE DU MOIS
Quelle nouvelle gouvernance mondiale ?
Yveline Nicolas, 4D, responsable du Collectif Jo’burg
et Nathalie Holec, 4D
Le Collectif Jo’burg 2002 a pris une part active
au sommet mondial du développement durable. Si les principaux
sites ont été investis, le Collectif
a aussi participé à des événements
parallèles : la tente des femmes, le sommet des jeunes,
le réseau ICLEI (conseil international pour les initiatives
écologiques locales) des collectivités locales,
la caravane des paysans, le waterdom, etc.
Nombreux étaient également les élus et
responsables de collectivités territoriales françaises
: représentants des villes (Paris, Marseille, La Roche-sur-Yon,
Nantes, Lille, Dijon…), des conseils généraux
(Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Rhône…) et conseils
régionaux (Île-de-France, Midi-Pyrénées,
Poitou-Charentes, Guyane, Réunion, Nord-Pas-de-Calais…).
De leur côté, les syndicats se sont regroupés
au niveau international, de même que les entreprises.
Déclarations et lettres aux pouvoirs publics ont émané
de tous ces acteurs du développement durable.
Les entreprises dans la déclaration politique
Ce foisonnement a accentué le décalage entre la
richesse des initiatives citoyennes et privées et la
faiblesse du plan d’action émanant du sommet officiel,
sans engagements chiffrés ou datés. La déception
est grande en matière de programmes d’énergies
renouvelables, de protection de la biodiversité, de régulation
des marchés mondiaux, de changement des modes de production
et de consommation… et de prise en compte de la participation
de tous les acteurs, notamment au niveau local. Les élus
locaux, qui ont d’ailleurs pêché par manque
de concertation préalable, ne voient pas leur rôle
reconnu, alors qu’ils sont et seront les principaux artisans
de la mise en application des mesures concernant les énergies
renouvelables, l’eau, l’assainissement, la lutte
contre la pauvreté... Le plan d’action ne fait
aucune référence à ce rôle essentiel
des autorités locales, se contentant d’affirmer
la nécessité « de renforcer et d’améliorer
la gouvernance à tous les niveaux » (article 27).
En revanche, la déclaration politique met l’accent
sur les entreprises. Tout en entérinant les apports multilatéraux
au développement durable et le rôle des acteurs
privés, le sommet est finalement conduit à réaffirmer
le rôle régulateur de l’État. Des
pouvoirs publics tôt ou tard amenés, sous la pression
des ONG et des syndicats, à débattre d’un
cadre juridique contraignant pour la responsabilité sociale
et environnementale des entreprises. Au cours de différentes
consultations, les pouvoirs publics français ont réaffirmé
leur volonté d’associer la société
civile au débat. Les « grands groupes » (associations,
syndicats, collectivités locales…) sont demandeurs
d’une instance paritaire, notamment en vue de la finalisation
et de la mise en œuvre de la stratégie nationale
de développement durable.
